ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 ноября 2020 г. N АПЛ20-386
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Ситникова Ю.В.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕ" о признании недействующим пункта 67 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 г. N 167,
по апелляционной жалобе Правительства Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2020 г. по делу N АКПИ20-345, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Правительства Российской Федерации К., поддержавшей апелляционную жалобу, представителя общества с ограниченной ответственностью "ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕ" Т., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Правительство Российской Федерации постановлением от 12 февраля 1999 г. N 167 утвердило Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации (далее - Правила).
Нормативный правовой акт 22 февраля 1999 г. опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" N 8.
Согласно пункту 67 Правил анализы контрольных проб сточных вод производятся лабораторией организации водопроводно-канализационного хозяйства или по усмотрению указанной организации в аттестованной и (или) аккредитованной для производства таких работ другой организации (лаборатории).
Общество с ограниченной ответственностью "ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕ" (далее также - Общество) как потребитель услуг по водоотведению обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать пункт 67 Правил не действующим в части, допускающей проведение анализа контрольных проб сточных вод лабораторией, не аккредитованной в установленном законом порядке. В обоснование заявления ссылалось на то, что оспариваемое положение противоречит части 5 статьи 30 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении) в первоначальной редакции и действующей в настоящее время аналогичной норме этого закона.
В административном исковом заявлении указано, что понятие аттестации в федеральном законе отсутствует, а проведение анализа проб сточных вод предусмотрено лишь аккредитованной лабораторией, однако в отличие от федерального закона пункт 67 Правил позволяет организации водопроводно-канализационного хозяйства проводить анализ проб сточных вод абонента в неаккредитованной лаборатории.
Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Правила утверждены в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое предписание соответствует законодательству Российской Федерации, прав и законных интересов административного истца не нарушает. Кроме того, административный ответчик ссылался на то, что в настоящее время Правила утратили силу в связи с принятием Правительством Российской Федерации постановления от 22 мая 2020 г. N 728 "Об утверждении Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод и о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 728), а Общество не представило доказательств нарушения его прав и законных интересов в период действия оспариваемого нормативного правового акта, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2020 г. административное исковое заявление Общества удовлетворено, пункт 67 Правил признан не действующим с 1 января 2013 г. в той мере, в какой данная норма до признания ее утратившей силу с 1 июля 2020 г. допускала осуществление анализа отобранных проб сточных вод лабораториями, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, не аккредитованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Не согласившись с таким решением, Правительство Российской Федерации подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и прекратить производство по делу либо принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска Общества.
Административный ответчик полагает, что производство по настоящему делу подлежит прекращению на основании части 2 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку Правила утратили силу, а административным истцом не представлены доказательства нарушения его прав и законных интересов в период действия оспариваемого нормативного правового акта. В жалобе указано, что нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не является, каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц повлечь не может, вследствие чего такой акт не может быть предметом судебной проверки.
Правительство Российской Федерации также ссылается на то, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. По мнению административного ответчика, пункт 67 Правил подлежал толкованию в нормативном единстве с действующим законодательством Российской Федерации, в частности с положениями Закона о водоснабжении и водоотведении, Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" (далее - Закон об аккредитации) и Федерального закона от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" (далее - Закон об обеспечении единства измерений). Такое толкование оспариваемой нормы исключало возможность осуществления анализа отобранных проб сточных вод лабораториями, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, не аккредитованными в установленном законом порядке.
В письменном отзыве на апелляционную жалобу Общество просит в ее удовлетворении отказать, считая доводы административного ответчика необоснованными и не могущими повлечь отмену или изменение решения суда первой инстанции.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда первой инстанции не находит.
Согласно положениям статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", действовавшего на день издания оспариваемого нормативного правового акта, Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на основании и во исполнение названного кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права.
Гражданское законодательство допускает издание Правительством Российской Федерации правил, обязательных для сторон при заключении и исполнении публичных договоров по пользованию системами коммунального водоснабжения и канализации (пункт 4 статьи 426, пункт 2 статьи 548 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Таким образом, суд первой инстанции правомерно указал в решении, что Правила были утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий. Данное обстоятельство подтверждается вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 октября 2001 г. по делу N ГКПИ01-1395.
Пункт 67 Правил вступил в силу 2 марта 1999 г. (по истечении семи дней после дня первого официального опубликования Правил в "Собрании законодательства Российской Федерации" 22 февраля 1999 г.) и утратил силу с 1 июля 2020 г. согласно пунктам 3, 4 Постановления N 728 и пункту 2 Перечня утративших силу актов Правительства Российской Федерации, утвержденного этим постановлением.
В силу части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если этот акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указано, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя. Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.
Из материалов данного дела следует, что административное исковое заявление подано Обществом в период действия оспариваемого нормативного правового акта, а положения пункта 67 Правил применялись судами при рассмотрении конкретных дел с участием административного истца. Следовательно, оспариваемой нормой в период ее действия были затронуты права и законные интересы Общества.
С учетом приведенных обстоятельств производство по настоящему административному делу, вопреки доводам апелляционной жалобы, не могло быть прекращено на основании части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 указанного кодекса основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что пункт 67 в оспариваемой части противоречит положениям Закона о водоснабжении и водоотведении, в связи с чем подлежит в этой части признанию не действующим.
Пункт 1 Правил определял контрольную пробу как пробу сточных вод абонента (включая сточные воды субабонента), отобранную из контрольного канализационного колодца с целью определения состава сточных вод, отводимых в систему коммунальной канализации.
В силу пункта 22 статьи 2 Закона о водоснабжении и водоотведении, вступившего в силу с 1 января 2013 г. (за исключением отдельных положений) состав и свойства сточных вод - это совокупность показателей, характеризующих физические, химические, бактериологические и другие свойства сточных вод, в том числе концентрацию загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в сточных водах.
Вопросы, связанные с контролем состава и свойств сточных вод, регламентировались статьей 30 названного закона. Так, частью 5 этой статьи предусматривалось, что анализ отобранных проб сточных вод осуществляется лабораториями, аккредитованными в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" часть 5 статьи 30 Закона о водоснабжении и водоотведении изложена в новой редакции, согласно которой анализ отобранных проб сточных вод осуществляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.
В настоящее время аналогичная норма о том, что анализ проб сточных вод осуществляется именно юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, закреплена в части 3 статьи 30.3 Закона о водоснабжении и водоотведении (в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 225-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2019 г.).
Таким образом, Закон о водоснабжении и водоотведении, регламентируя с 1 января 2013 г. правила контроля состава и свойств сточных вод, сбрасываемых абонентом в централизованную систему водоотведения (канализации), не предусматривает проведение анализа отобранных проб сточных вод лабораторией организации водопроводно-канализационного хозяйства или лабораториями иных организаций, а с 1 июля 2014 г. соответственно юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, не аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.
Пунктом 6 статьи 11 Закона об обеспечении единства измерений аккредитация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ и (или) оказание услуг в области обеспечения единства измерений отнесена к одной из форм государственного регулирования в области обеспечения единства измерений.
Закон об аккредитации под аккредитацией в национальной системе аккредитации понимает подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации (пункт 1 статьи 4).
Положение пункта 67 Правил, предусматривавшее проведение контрольных проб сточных вод лабораторией организации водопроводно-канализационного хозяйства или по усмотрению указанной организации в аттестованной для производства таких работ другой организации (лаборатории), допускало возможность осуществления анализа отобранных проб сточных вод различными лабораториями, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, не аккредитованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке, что противоречит приведенным нормам федеральных законов.
Довод апелляционной жалобы о том, что толкование пункта 67 Правил в нормативном единстве с положениями Закона о водоснабжении и водоотведении, Закона об аккредитации и Закона об обеспечении единства измерений исключало возможность осуществления анализа отобранных проб сточных вод лабораториями, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, не аккредитованными в установленном порядке, является несостоятельным и опровергается дословным содержанием оспариваемой нормы.
Частью 6 статьи 42 Закона о водоснабжении и водоотведении определено, что до внесения в законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации изменений, направленных на приведение указанных актов в соответствие с данным законом, эти акты применяются в части, ему не противоречащей.
Между тем, как установлено судом первой инстанции, пункт 67 Правил в части, не соответствующей требованиям федерального законодательства о компетентности лабораторий, юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, которые вправе осуществлять анализ отобранных проб сточных вод, применялся. Данное обстоятельство подтверждается приведенными в обжалуемом решении постановлениями Правительства Российской Федерации (от 29 июля 2013 г. N 644 "Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", от 5 января 2015 г. N 3 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в сфере водоотведения", от 14 октября 2015 г. N 1101 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в сфере водоотведения"), а также возражениями представителя административного ответчика, полагавшего, что оспариваемое положение в период его действия не противоречило законодательству Российской Федерации.
С учетом изложенного суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал пункт 67 Правил не действующим в той мере, в какой данная норма до признания ее утратившей силу с 1 июля 2020 г. допускала осуществление анализа отобранных проб сточных вод лабораториями, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, не аккредитованными в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В то же время Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое положение подлежало признанию не действующим с 1 января 2013 г.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П, по смыслу статьи 125 Конституции Российской Федерации решение Верховного Суда Российской Федерации, которым нормативный акт Правительства Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности нормативного акта Правительства Российской Федерации, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.
Как разъяснено в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50, нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, признаются судом не действующими со дня вступления решения в законную силу.
Учитывая, что согласно пункту "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации нормативные акты Правительства Российской Федерации могут быть проверены в порядке конституционного судопроизводства, пункт 67 Правил подлежит признанию не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда первой инстанции в законную силу.
В связи с этим Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает необходимым изменить обжалуемое решение, исключив из его мотивировочной и резолютивной частей указание на "1 января 2013 г." как дату, с которой признается не действующим пункт 67 Правил, а также дополнить резолютивную часть решения указанием о признании не действующей данной нормы со дня вступления решения суда в законную силу.
В остальной части обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2020 г. изменить, исключив из его мотивировочной и резолютивной частей указание на "1 января 2013 г." как дату, с которой признается не действующим пункт 67 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 г. N 167.
Дополнить резолютивную часть решения указанием о признании не действующей данной нормы со дня вступления решения суда в законную силу.
В остальной части названное решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Российской Федерации - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
Н.А.КСЕНОФОНТОВА
Ю.В.СИТНИКОВ
