1. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
2. Правила землепользования и застройки включают в себя:
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты.
3. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:
1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;
3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;
4) о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.
4. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях могут пересекать границы территориальных зон.
5. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, муниципального округа, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки.
5.1. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление комплексного развития территории. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте. В отношении таких территорий заключается один или несколько договоров о комплексном развитии территории.
5.2. Если иное не предусмотрено нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, решение о комплексном развитии территории может быть принято в отношении территории, которая в соответствии с правилами землепользования и застройки на дату принятия указанного решения не определена в качестве такой территории, либо в отношении территории, границы которой не совпадают с границами территории, указанной в правилах землепользования и застройки в качестве территории, в отношении которой допускается осуществление деятельности по ее комплексному развитию.
5.3. На карте градостроительного зонирования отображаются территории, в границах которых предусматриваются требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства. Границы таких территорий могут не совпадать с границами территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте.
6. В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
2.1) требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства;
3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4) расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории.
6.1. Обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ территориальных зон. Формы графического и текстового описания местоположения границ территориальных зон, требования к точности определения координат характерных точек границ территориальных зон, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.
6.2. Требования к архитектурно-градостроительному облику объекта капитального строительства включают в себя требования к объемно-пространственным, архитектурно-стилистическим и иным характеристикам объекта капитального строительства, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
7. Утвержденные правила землепользования и застройки поселения, муниципального округа, городского округа, межселенной территории не применяются в части, противоречащей ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленным на приаэродромной территории, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, установленная в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации (далее - ограничения использования объектов недвижимости, установленные на приаэродромной территории).
8. Срок приведения утвержденных правил землепользования и застройки в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, не может превышать шесть месяцев.
См. все связанные документы >>>
1. В комментируемой статье определяется структура правил землепользования и застройки, а также устанавливаются те цели, для достижения которых должен быть разработан и утвержден данный документ. Как следует из абз. 8 п. 1 ст. 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, следовательно, их предназначение заключается в том, чтобы способствовать точному определению территориальных зон в пределах территории муниципального образования и установить градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельных участков в пределах указанной территории.
В научной литературе существует позиция, согласно которой правила землепользования и застройки являются источником права, а сферой действия норм, содержащихся в них, являются границы соответствующих территориальных зон <55>. Этот подход является оригинальным и в какой-то степени обоснованным, однако, как справедливо замечают другие специалисты, в правилах имеют место различные формы правового закрепления требований к градостроительной деятельности при единстве содержания: если согласиться с тем, что нормативные правовые акты состоят из идеальных объектов (норм права), то ненормативная природа табличных и картографических материалов очевидна. Однако очевидно и то, что эти материалы являются правоустанавливающими, поскольку они закрепляют особый правовой статус территорий и особый правовой режим осуществления градостроительной деятельности. В этом смысле такие материалы близки по природе не к нормативным правовым актам, а к градостроительным документам, которые также имеют правоустанавливающее значение <56>. Как верно замечают Н.Н. Мельников и Е.А. Савельева, "применительно к земельному законодательству понимание нормативно-правового акта может трансформироваться и не ограничиваться идеальными нормами, так как для идентификации объекта правового регулирования и установления его правового режима словесного выражения может быть недостаточно. В таком случае требуется установление границ, в пределах которых закрепляется особый режим использования земельных участков, с отображением их на соответствующих картах или схемах. Подобный подход дает возможность законодательно урегулировать порядок использования земель применительно ко всей территории муниципального образования в одном нормативном акте - Правилах землепользования и застройки. Кроме того, следует отметить, что карты градостроительного зонирования, как и градостроительные регламенты, играют скорее дополнительную роль в определении правового режима земельных участков, поскольку их обязательность и правовое значение обусловлено включением их в Правила землепользования и застройки, а также установлением правовых норм, предусматривающих санкции за нарушение режима использования земель" <57>. Таким образом, признание правил землепользования и застройки нормативным правовым актом влечет за собой расширение самого понятия "нормативный правовой акт", но, с другой стороны, никаких глубинных теоретических возражений данная позиция тоже не встречает.
--------------------------------
<55> См.: Бурмистрова С.А. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С. 19.
<56> См.: Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований // Правовые вопросы строительства. 2004. N 2.
<57> Мельников Н.Н., Савельева Е.А. Значение правил землепользования и застройки и документов территориального планирования в регулировании правового режима земель населенных пунктов // Российская юстиция. 2013. N 6. С. 9.
2. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, существуют как чисто юридические, так и общесоциальные (социально-экономические) цели разработки правил землепользования и застройки. В этом отношении, кстати, правила не отличаются от множества иных нормативных правовых актов, чье содержание всегда и общесоциально, и юридизированно (таковы, например, правовые акты жилищного, страхового, медицинского, лесного, водного законодательства и пр.).
К юридическим целям законодатель относит обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.
К социально-экономическим законодатель отнес три цели:
- создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
- создание условий для планировки территорий муниципальных образований;
- создание условий для привлечения инвестиций.
Очевидно, сами по себе правила (как документ преимущественно нормативного содержания) не влияют на реальные экономические отношения столь сильно, чтобы можно было считать их непосредственной причиной позитивных изменений (наличие инвестиционной активности и др.), о которых говорит комментируемая статья. Однако несомненно и то, что под созданием условий законодатель понимает, во-первых, обеспечение юридической определенности как предпосылки любой социально значимой деятельности, во-вторых, упрощение (вплоть до унификации) множества бюрократических процедур по согласованию тех или иных возможностей конкретных субъектов с многочисленными нормами и требованиями, исходящими от определенных ведомств. Вследствие этого можно считать, что юридические и социально-экономические цели разработки правил землепользования и застройки органически взаимосвязаны.
При этом в судебной практике сложилась позиция, согласно которой собственно юридические цели разработки правил необходимо понимать и трактовать шире буквальной формулировки закона.
Пример: по мнению суда, по смыслу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются не только в целях защиты прав и законных интересов правообладателей земельных участков, но и в целях обеспечения прав и интересов иных физических и юридических лиц, а также публичных интересов, связанных в том числе с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки (см. решение Саратовского областного суда от 4 февраля 2016 г. по делу N 3а-4/2016). Как следствие, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 2 октября 2015 г. по делу N А46-9788/2014).
Важно отметить, что цели регулирования отношений по землепользованию и застройке в конкретных правилах могут определяться и более широко. Так, например, согласно ст. 2 Правил землепользования и застройки г. Северодвинска (утв. решением Совета депутатов г. Северодвинска от 31 октября 2007 г. N 147) целью введения системы регулирования землепользования и застройки, основанной на градостроительном зонировании, является:
- создание условий для устойчивого развития территории части городского округа - территории г. Северодвинска, сохранение окружающей среды и природных ресурсов;
- создание условий для планировки территории г. Северодвинска, реализации планов и программ развития городской территории;
- обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц путем введения градостроительных регламентов и обеспечение правовых гарантий по использованию объектов недвижимого имущества для владельцев и лиц, желающих приобрести права владения, пользования и распоряжения земельными участками, объектами капитального строительства, а также по изменению видов и параметров разрешенного использования объектов капитального строительства в процессе их эксплуатации;
- создание условий для привлечения инвестиций в развитие объектов недвижимого имущества, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в соответствии с градостроительными регламентами;
- обеспечение свободного доступа граждан и юридических лиц к информации и создание условий для их участия в принятии решений по вопросам городского развития, землепользования и застройки посредством проведения публичных слушаний;
- обеспечение условий для реализации генерального плана города, сохранения природной и культурно-исторической среды;
- обеспечение контроля за соблюдением прав граждан и юридических лиц при осуществлении градостроительной деятельности.
3. Комментируемая статья в ч. 2 определяет структуру правил землепользования и застройки. Правила согласно данной норме обладают трехчастной структурой, в их состав входят:
- порядок применения правил и внесения изменений в них;
- карта градостроительного зонирования;
- градостроительные регламенты.
Как говорилось ранее, правила объединяют разнородную информацию, имеющую юридическое значение, - как текстовую, так и графическую. В данном случае это обусловлено спецификой данного документа и его социальными (социально-экономическими) целями, достичь которых было бы невозможно без определения границ территориальных зон. Хотя эти границы могут быть описаны словесно, картографические инструменты в данном случае оказываются незаменимыми.
Следует обратить внимание на то, что формулировка ч. 2 предполагает закрытый перечень составных частей, которые дозволено включать в правила землепользования и застройки, так что муниципальные образования при разработке данных правил не имеют права включать в их состав какие-то иные, не предусмотренные ГрК РФ элементы. В противном случае правила могут быть признаны недействительными по иску граждан либо юридических лиц, как нарушающие их права и законные интересы.
С другой стороны, ГрК РФ ограничивает структуру правил, но не определяет жестко их состав, который может в определенной степени варьироваться <58>. Например, в тексте главы 1.1 "Общие положения" Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Николаевск-на-Амуре" (утв. решением Совета депутатов городского поселения Город Николаевск-на-Амуре Николаевского муниципального района от 24 декабря 2009 г. N 13-49) приведен довольно внушительный перечень основных понятий, используемых в Правилах. Интересно отметить, что некоторая часть этих понятий взята из ГрК РФ, но ряд терминов введен без отсылок к федеральному или региональному законодательству. Так, в Правилах разъясняется, например, что следует считать актом приемки (ГрК РФ не раскрывает данный термин, хоть и неоднократно использует его), как определяется высота здания, строения или сооружения, какие виды деятельности охватываются понятием "градостроительная подготовка территорий" и т.д.
--------------------------------
<58> Как отмечает С.А. Бурмистрова, то обстоятельство, что правила землепользования и застройки могут быть разными по содержанию, вызывает к жизни проблему критериев оценки их качества в целях эффективного регулирования градостроительной деятельности (см. Бурмистрова С.А. Указ. соч. С. 21). Это замечание весьма справедливо, а указанная проблема на доктринальном уровне до сих пор не решена.
4. Комментируемая статья далее содержит положения, конкретизирующие норму о структуре правил землепользования и застройки. Разработчики правил (в первую очередь должностные лица органов местного самоуправления) в основном следуют этим предписаниям о структуре, некоторые - буквально, некоторые толкуют их расширительно, т.е. добавляют и те смысловые части, о которых ГрК РФ умалчивает. В большинстве случаев это вызвано стремлением создать наиболее полный по содержанию и ясный по смыслу документ.
4.1. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел правил, который называется "Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений", должен включать положения о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления. Иными словами, данное требование означает, что в правилах должны быть установлены пределы их действия, а не только предмет регулирования (этим, кстати, правила землепользования и застройки существенно отличаются от обычных нормативных актов, по общему правилу не содержащих подобного рода указаний или ограничивающихся общими замечаниями о характере регулируемых общественных отношений).
Согласно разделу 2 Правил землепользования и застройки в Санкт-Петербурге (утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524) соблюдение установленного Правилами порядка землепользования и застройки в Санкт-Петербурге обеспечивается исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга:
- при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории;
- при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга;
- при принятии решений о подготовке документации по планировке территории в Санкт-Петербурге;
- при проверке подготовленной на основании решения уполномоченного Правительством Санкт-Петербурга исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга документации по планировке территории в Санкт-Петербурге на соответствие установленным действующим законодательством требованиям;
- при утверждении документации по планировке территории в Санкт-Петербурге, подготовленной на основании решения уполномоченного Правительством Санкт-Петербурга исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга;
- при предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка, объекта капитального строительства;
- при предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
- при подготовке и выдаче заинтересованным физическим и юридическим лицам, являющимся правообладателями земельных участков, градостроительных планов земельных участков;
- при проведении экспертизы проектной документации объектов капитального строительства;
- при выдаче разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства;
- при выдаче разрешений на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию;
- при определении размеров земельных участков существующих зданий, строений, сооружений;
- в иных случаях, предусмотренных действующим федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга.
Помимо указанных положений, в раздел 2 вошли нормы:
- об использовании земельных участков и объектов капитального строительства, на которые распространяется действие градостроительных регламентов;
- об особенностях использования земельных участков и объектов капитального строительства, не соответствующих градостроительным регламентам;
- об использовании земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется и для которых градостроительные регламенты не устанавливаются
4.2. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел "Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений" должен включать также положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами. Данное положение, вероятно, нельзя считать подготовленным с нарушением приемов юридической техники, однако буквальное его прочтение позволяет думать, что критерии разрешенного использования земельных участков вообще не нужно устанавливать в тексте правил, если речь сразу же идет о том, в каких пределах это разрешенное использование может меняться. В действительности именно в правилах землепользования и застройки должны быть определены названные критерии, хотя бы по той причине, что иного способа их определить не существует: для федерального законодательства это ненадлежащая область регулирования, а для регионального - хоть и надлежащая, но не приемлемая чисто прагматически: в каждом муниципальном образовании могут быть некоторые особенности, и если учитывать их, то соответствующие нормативные акты разрастутся до невероятных размеров.
По факту критерии разрешенного использования в правилах зачастую сформулированы в явном виде. Так, например, согласно ст. 7 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар (утв. решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19) для каждого земельного участка и объекта капитального строительства, расположенного в границах муниципального образования город Краснодар, разрешенным считается такое использование, которое соответствует:
1) градостроительным регламентам, установленным ч. II данных Правил;
2) ограничениям по условиям охраны объектов культурного наследия - в случаях, когда земельный участок и объект капитального строительства расположены в зоне охраны объектов культурного наследия;
3) ограничениям по экологическим и санитарно-эпидемиологическим условиям - в случаях, когда земельный участок и объект капитального строительства расположены в зонах действия соответствующих ограничений;
4) иным ограничениям на использование земельного участка и объекта капитального строительства, установленным в соответствии с законодательством РФ, данными Правилами и иными муниципальными правовыми актами.
Соответственно, в следующих статьях документа устанавливаются нормы:
- о субъектах, имеющих право на изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования;
- о принципе самостоятельности выбора основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий);
- о порядке предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
- о порядке предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и т.п.
4.3. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел "Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений" должен включать, помимо указанного, положения о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления. В этом разделе, как правило, определяются цели деятельности по подготовке документации, содержание самих действий, дополнительные правовые условия совершения отдельных действий, порядок утверждения соответствующей документации.
Например, в упомянутых выше Правилах землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар определено следующее:
- подготовка документации по планировке территории муниципального образования г. Краснодар осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения их устойчивого развития, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (п. 1 ст. 11);
- при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (п. 3 ст. 11);
- подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию, материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме (схему расположения элемента планировочной структуры, схему использования территории в период подготовки проекта планировки территории, схему организации улично-дорожной сети и пр.) и пояснительную записку (ст. 12);
- подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры. Она осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения (ст. 13);
- подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам (ст. 14);
- решение о подготовке документации по планировке территории принимается администрацией муниципального образования г. Краснодар. Подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченным органом администрации муниципального образования г. Краснодар самостоятельно либо привлекаемыми им на основании муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами. Подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств. В случае если в отношении земельного участка заключен договор аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства либо договор о развитии застроенной территории, подготовка документации по планировке территории в границах таких земельного участка или территории осуществляется лицами, с которыми заключены соответствующие договоры (ст. 15).
4.4. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел "Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений" должен включать также положения о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки. В соответствии со ст. 28 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. В обязательном порядке на публичные слушания выносятся проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки (абз. 3 п. 3 ст. 28).
В правилах землепользования и застройки положения о публичных слушаниях определяются с разной степенью подробности. В одних актах этим вопросам посвящена единственная статья, в других - целая глава. Например, в уже упоминавшихся Правилах землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар определено, что публичные слушания проводятся по вопросам:
1) внесения изменений в Правила;
2) обсуждения проектов планировки территорий;
3) обсуждения проектов межевания территорий;
4) предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования;
5) предоставления разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства;
6) внесения изменений в генеральный план;
7) по иным вопросам, предусмотренным законодательством РФ, данными Правилами и иными муниципальными правовыми актами.
Публичные слушания организуются Комиссией по инициативе главы муниципального образования город Краснодар, городской Думы Краснодара или по заявлениям, поступившим от физических или юридических лиц.
Время проведения публичных слушаний в рабочие дни не может быть назначено ранее 18.00 часов местного времени. Публичные слушания могут проводиться в выходные и будние дни. Проведение публичных слушаний в дни официальных праздников не допускается.
В случаях, установленных законодательством РФ, названными Правилами и иными муниципальными правовыми актами, расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний, несет физическое или юридическое лицо.
Кроме того, установлены особенности организации и проведения публичных слушаний по внесению изменений в Правила в части отдельного земельного участка или объекта капитального строительства; особенности организации и проведения публичных слушаний по обсуждению документации по планировке территории и по внесению изменений в генеральный план.
Интересная подробность: в некоторых муниципальных образованиях правила землепользования и застройки вообще не содержат норм о публичных слушаниях. В этом случае в правилах делается отсылка к отдельному нормативному документу, регулирующему порядок проведения слушаний. Так сделано, например, в г. Хабаровске, где действует Положение о публичных слушаниях в городском округе "Город Хабаровск" (утв. решением Хабаровской городской Думы от 22 ноября 2005 г. N 181). В этом документе определены:
- формы публичных слушаний;
- предметы обсуждения, выносимые на публичные слушания;
- источник финансирования публичных слушаний;
- инициаторы проведения публичных слушаний;
- порядок принятия решения о назначении слушаний, время проведения, срок и территория;
- правила проведения публичных слушаний, оформления и опубликования результатов слушаний;
- особенности организации и проведения слушания по проектам муниципальных правовых актов и вопросам в соответствии с ГрК РФ.
4.5. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел "Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений" должен включать наряду с указанным положения о внесении изменений в правила землепользования и застройки. Эти положения, как правило, могут быть достаточно подробными, хотя есть случаи, когда они сводятся к одной статье. В содержание указанных положений входят (помимо ссылок на ГрК РФ):
- основания внесения изменений в правила;
- порядок разработки предложений по внесению изменений;
- порядок принятия соответствующего решения.
В ряде случаев возможны и иные нормы. К примеру, могут быть определены те субъекты, которые могут выступать с инициативой по внесению изменений в правила. Так, согласно ст. 63 Правил землепользования и застройки г. Северодвинска этим правом обладают:
- федеральные органы исполнительной власти - в случаях, если данные Правила могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения;
- органы исполнительной власти Архангельской области - в случаях, если данные Правила могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения;
- органы местного самоуправления муниципального образования "г. Северодвинск" - в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территориях муниципального образования;
- физические или юридические лица - в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения данных Правил земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.
4.6. Далее, как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел "Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений" должен также включать положения о регулировании иных вопросов землепользования и застройки. Это довольно неопределенная формулировка, на практике можно встретить совершенно разные нормы, например:
- об охране окружающей среды при разработке градостроительной документации;
- о контроле за использованием и охраной земель на территории муниципального образования;
- об ответственности за нарушение правил землепользования и застройки и т.п.
5. Комментируемая статья в ч. ч. 4 и 5 определяет состав сведений, подлежащих отражению на картах градостроительного зонирования. Главное требование, установленное законодателем, состоит в том, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Соответственно, формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. На картах в обязательном порядке должны быть отражены:
- границы зон с особыми условиями использования территорий;
- границы территорий объектов культурного наследия;
- границы территорий исторических поселений федерального значения;
- границы территорий исторических поселений регионального значения;
- территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности (последнее требование введено в ГрК РФ Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ и действует с 1 января 2017 г., причем предусмотрено, что границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте).
Карты градостроительного зонирования должны изготавливаться с учетом требований Порядка описания местоположения границ объектов землеустройства (утв. Приказом Минэкономразвития России от 3 июня 2011 г. N 267). Согласно данному Порядку описание местоположения границ объектов землеустройства осуществляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документов государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, сведений и документов государственных картографо-геодезических фондов и иных предусмотренных законодательством документов и сведений.
Местоположение границ объекта землеустройства устанавливается посредством определения плоских прямоугольных координат характерных точек границ объекта землеустройства (то есть точек изменения описания границ и деления их на части) в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости (далее - установленная система координат).
Координаты характерных точек границ объектов землеустройства определяются с точностью не ниже точности картографической основы государственного кадастра недвижимости, принятой на территории, на которой размещается граница объекта землеустройства. Если часть границы объекта землеустройства совпадает с частью границы учтенного в государственном кадастре недвижимости земельного участка, то в качестве описания местоположения такой части границы объекта землеустройства принимается указанная часть границы земельного участка, за исключением случаев, если сведения государственного кадастра недвижимости о местоположении границы такого земельного участка требуют уточнения.
Описание местоположения границ объектов землеустройства может осуществляться с целью внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах объектов землеустройства или с целью изменения (уточнения) сведений о границах объектов землеустройства, которые ранее были внесены в государственный кадастр недвижимости. Описание местоположения границ объектов землеустройства, которое осуществляется с целью внесения сведений о таких границах в государственный кадастр недвижимости, может производиться как в отношении всей границы объекта землеустройства, так и в отношении части (частей) его границы. Описание границы объекта землеустройства может быть представлено в виде:
- одного замкнутого контура (полигона);
- нескольких замкнутых контуров (полигонов);
- отрезков прямых или ломаных линий.
При описании местоположения границ объекта землеустройства необходимо учитывать следующие требования:
- граница зоны с особыми условиями использования территории может пересекать границы между субъектами РФ, границы муниципальных образований, населенных пунктов (далее - административные границы), земельных участков, границы территориальных зон, а также иных зон с особыми условиями использования территорий;
- границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне и не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках;
- административные границы не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках;
- территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения и должна полностью входить в состав территории муниципального района. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
- если характерные точки устанавливаемой административной границы совпадают с характерными точками ранее установленной административной границы, в качестве описания местоположения такой устанавливаемой границы принимается описание ранее установленной административной границы.
При описании местоположения административных границ дополнительно составляется текстовое описание местоположения административной границы относительно природных и созданных трудом человека объектов (базисов). При выборе базисов принимается во внимание обеспечение их долговременной сохранности. Количество точек, в которых изменяется текстовое описание местоположения границ объекта землеустройства, и количество характерных точек границ может не совпадать.
Текстовое описание местоположения границ может составляться в отношении других объектов землеустройства, если это предусмотрено соответствующим договором подряда.
В результате описания местоположения границ объекта землеустройства составляется карта (план) объекта землеустройства. Карта (план) объекта землеустройства оформляется в виде бумажного и (или) электронного документа в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2009 г. N 621 "Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению".
Сведения о земельных участках, расположенных в границах объекта землеустройства, в карту (план) соответствующего объекта землеустройства, подготовленную в результате описания местоположения границ объекта землеустройства, не включаются.
Текстовое описание местоположения границы объекта землеустройства включается в состав карты (плана) объекта землеустройства в графу "Описание прохождения части границ" реквизита "Сведения о частях границ объекта землеустройства" раздела "Сведения о местоположении границ объекта землеустройства".
Для оформления графической части карты (плана) объекта землеустройства, подготовленной в результате описания местоположения границ объекта землеустройства, используются:
- для административных границ - материалы и данные картографических работ масштаба 1:100 000 и крупнее;
- для иных объектов землеустройства - материалы и данные картографических работ масштаба 1:50 000 и крупнее.
6. Комментируемая статья в ч. 6 содержит требования к содержанию градостроительных регламентов в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Эти регламенты должны содержать:
- виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
- предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
- ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.
Кроме того, согласно Федеральному закону от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ в градостроительные регламенты необходимо включать расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Данная норма введена в действие с 1 января 2017 г.
Сведения о разрешенном использовании земельных участков и объектов капитального строительства обычно достаточно детализированы. Так, согласно Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга устанавливаются общие требования к видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а именно:
- в границах одного земельного участка допускается с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов размещение двух и более разрешенных видов использования (основных, условно разрешенных);
- размещение условно разрешенных видов использования на земельном участке ограничивается по объемам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Ограничение устанавливается в составе разрешения на условно разрешенный вид использования с учетом возможности обеспечения указанного вида использования объектами социального назначения (только для жилой застройки), транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения; соблюдения прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, иных физических и юридических лиц; возможного негативного воздействия на окружающую среду;
- суммарная доля площади земельного участка, занимаемая объектами условно разрешенных видов использования, а также относящимся к ним озеленением, машино-местами, иными необходимыми в соответствии с действующим законодательством элементами инженерно-технического обеспечения и благоустройства, не должна превышать 50% от общей площади соответствующего земельного участка;
- суммарная доля площади земельных участков, для которых получено разрешение на условно разрешенные виды использования, не должна превышать 50% от общей площади соответствующей территориальной зоны;
- дополнительно по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования земельных участков и объектов капитального строительства и только совместно с ними могут применяться вспомогательные виды разрешенного использования из числа установленных градостроительными регламентами видов разрешенного использования при соблюдении определенных условий.
Следует отметить, что градостроительные регламенты в части предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства обычно также весьма сложны по своему составу. В Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга этот состав определен следующим образом:
- предельный размер земельного участка;
- коэффициент использования территории;
- минимальные отступы зданий, строений и сооружений от границ земельных участков;
- максимальные выступы за красную линию частей зданий, строений и сооружений;
- максимальное количество этажей надземной части зданий, строений и сооружений на земельных участках;
- максимальная высота зданий, строений и сооружений на земельных участках;
- максимальная общая площадь объектов капитального строительства нежилого назначения на земельных участках;
- максимальное количество жилых блоков блокированной жилой застройки;
- максимальный класс опасности объектов капитального строительства, размещаемых на земельных участках в соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами;
- минимальная доля озеленения земельных участков;
- минимальное количество машино-мест для хранения индивидуального автотранспорта на земельных участках;
- минимальное количество мест на погрузочно-разгрузочных площадках на земельных участках;
- минимальное количество машино-мест для хранения (технологического отстоя) грузового автотранспорта на земельных участках.
