2 июня 1997 года N Пр-847
------------------------------------------------------------------
ПОСЛАНИЕ
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРАВИТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКЕ В 1998 ГОДУ
В ходе реализации бюджетных посланий на 1996 и 1997 годы Правительству Российской Федерации удалось достичь определенных результатов.
Резко снизились инфляция, дефицит федерального бюджета и доходность государственных ценных бумаг. Существенно улучшилась структура государственных заимствований. Уменьшились ставки процента по банковским кредитам. Россия вышла на мировой рынок капиталов.
Вместе с тем бюджетный кризис, негативно влияющий на экономику в последние годы, обострился. Правительство не сумело улучшить положение с собираемостью налогов, как это было предусмотрено в бюджетном послании на 1997 год. В этих условиях пришлось принять трудное, но необходимое решение по секвестру бюджетных расходов.
Тем не менее Правительство должно в самое ближайшее время разработать и реализовать комплекс серьезных мероприятий по мобилизации всех доходных источников бюджета, а также повысить эффективность государственных расходов.
Важнейшая задача всей работы Правительства в 1998 году - обеспечение устойчивого экономического роста. Для этого необходимо создать благоприятную обстановку для инвестиций, надежно гарантировать права собственника и инвестора. Начать реализацию активной промышленной политики.
Другая ключевая задача - существенное снижение уровня материального неравенства, формирование действенной системы борьбы с бедностью, вывод из глубокого кризиса отраслей социального комплекса.
Приоритет бюджетной политики на оставшиеся месяцы текущего года - преодоление бюджетного кризиса.
Бюджетная политика в 1998 году должна базироваться на принципах реальности и открытости. Впредь недопустимо повторение ситуации прошлого и текущего годов, когда принятые федеральные бюджеты не были реализованы. Непременным требованием является неукоснительное выполнение обязательств, которые государство берет на себя.
Начиная с 1998 года проект федерального бюджета будет разрабатываться на основе среднесрочного прогноза главных финансовых показателей. С учетом указанного прогноза - сформировать перспективную программу оптимизации структуры государственного долга, наметить основные параметры реформы межбюджетных отношений, инвестиционную программу на период до 2000 года.
Правительству необходимо:
увеличить собираемость налогов;
реструктурировать расходную часть бюджета;
упорядочить бюджетные процедуры.
При последовательном осуществлении предусмотренных мероприятий удастся переломить негативные тенденции, заложить основы стабилизации бюджета в среднесрочной перспективе.
С 1998 года Правительству предстоит перейти к принятому во всем мире методу расчета дефицита бюджета. Его необходимо существенно сократить. В будущем году дефицит федерального бюджета (определенный по международным стандартам) не должен превысить 5,5% ВВП, а без учета расходов по обслуживанию государственного долга - 0,5% ВВП. В 1999 году последний показатель свести к нулю.
I
Налоговая система страны нуждается в существенном совершенствовании. Для добросовестных и не имеющих льгот налогоплательщиков уровень налогов является высоким и не стимулирует расширение производства.
Поскольку возможности наращивания доходов бюджета за счет увеличения номинального налогового бремени исчерпаны, то основной прирост доходов бюджета надо получать за счет значительного сокращения количества налоговых льгот и повышения собираемости налогов.
Для этого необходимо реализовать положения проекта Налогового кодекса уже в бюджете 1998 года.
Главное в налоговой реформе - не только стабилизация доходов бюджета, но и обеспечение равных и благоприятных условий для предпринимательской активности во всех секторах экономики.
Налоговая реформа должна включать:
упрощение налогового законодательства, придание налоговым законам большей прозрачности;
сокращение числа налогов;
пересмотр и отмену налоговых льгот, компенсируемых в необходимых случаях прямыми ассигнованиями из бюджета;
расширение базы налогообложения при обеспечении справедливого распределения налогового бремени между различными категориями налогоплательщиков;
снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;
введение исчерпывающего перечня региональных и местных налогов, определение на федеральном уровне общих принципов установления этих налогов и предельных значений их ставок;
совершенствование норм и правил, регламентирующих деятельность налоговых органов и налогоплательщиков, устранение противоречий налогового и гражданского законодательства;
установление жесткого оперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, пресечение теневых экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от уплаты налогов;
объединение налогов, имеющих одинаковую налоговую базу.
Уже в текущем году Правительство должно принять комплекс неотложных мер, направленных на сокращение недоимки по сбору налогов.
В этих целях необходимо разработать и внести в Государственную Думу проекты законодательных актов, обеспечивающих преимущество налоговых платежей при установлении порядка расходования средств со счетов предприятий. Продолжить работу по обращению взыскания задолженности на имущество недоимщиков. Осуществлять процедуру банкротства при наличии устойчивой задолженности по налогам. Установить ответственность собственников и управляющих предприятий за неуплату налогов в бюджет. Наладить работу налоговых постов, представителей налоговой администрации в аппаратах управления предприятий - крупных неплательщиков налогов. Обеспечить на практике оплату налогов за счет средств, полученных от продажи пакетов акций предприятий - должников, в том числе за счет выпуска новых акций.
Для улучшения собираемости налогов и предотвращения уклонения от налогообложения в 1998 году необходимо перейти на международные стандарты бухгалтерского учета.
Правоохранительным и фискальным органам предстоит серьезно усилить борьбу с теневой экономикой, ужесточить контроль за движением наличных денег, зарубежными банковскими счетами юридических и физических лиц, фирмами, оказывающими услуги по открытию зарубежных счетов, созданию организаций и банков в оффшорных зонах, практикой осуществления расчетов через счета специально создаваемых структурных подразделений, дочерних компаний и "третьих лиц".
Неотложная задача - увеличение доходов от имущества, находящегося в собственности государства, в частности в виде дивидендов по акциям, от сдачи в аренду объектов недвижимости и предоставления прав на эксплуатацию месторождений полезных ископаемых.
II
Для выхода из бюджетного кризиса необходим маневр в расходной части бюджета. Простое сокращение расходов обстановку не оздоровит. Нужны глубокие структурные изменения.
Ограниченность финансовых ресурсов и назревшие преобразования в бюджетной сфере вызывают необходимость, с одной стороны, определить ограниченный круг приоритетов, а с другой - уменьшить расходы, которые не являются первоочередными и эффективными, усилить контроль за рациональным использованием государственных средств. В 1998 году надо перейти к планированию расходов не на основе заявленных потребностей, а исходя из возможностей бюджета.
В числе приоритетов бюджетной политики:
погашение бюджетной задолженности за предыдущие годы;
ассигнования на проведение военной реформы;
расходы на содержание судебной системы;
усиление государственной поддержки здравоохранения, культуры и искусства.
Структурные преобразования в бюджетной сфере должны сопровождаться рационализацией расходов. Необходимо повысить эффективность использования средств бюджетов и внебюджетных фондов, направляемых на социальные нужды.
Следует, в частности, отменить увязку размера минимальной оплаты труда с другими видами денежных доходов населения, сделать Единую тарифную сетку оплаты труда рекомендательной, а не обязательной.
Задача первостепенной важности - своевременность и полнота выплаты пенсий. Исходить из того, что индексация пенсий производится с учетом реальных финансовых возможностей Пенсионного фонда и средств, предусмотренных фонду в виде дотаций. Постепенно осуществим передачу из Пенсионного фонда в бюджет выплат, не имеющих прямого отношения к пенсионному обеспечению. Приступим к формированию профессиональных пенсионных систем с целью перенесения выплат по льготным и досрочным пенсиям на работодателей.
В 1998 году надо завершить внедрение персонифицированного учета в системе пенсионных выплат, увязав его с персонифицированным учетом взносов в другие социальные внебюджетные фонды и налоговых поступлений. Пора начинать переход к пенсионной системе, в основном построенной на накопительных принципах.
В жилищно-коммунальной сфере необходимо обеспечить повсеместное предоставление жилищных субсидий тем семьям, доходы которых недостаточны, чтобы оплачивать жилье в пределах установленных социальных стандартов. Ужесточить государственный контроль и регулирование тарифов на основные коммунальные услуги, предоставляемые населению. Добиться снижения издержек на жилищно-коммунальные услуги при поддержании стандартов их качества, в том числе за счет обеспечения конкурсности предоставления услуг населению.
Усилия по социальной поддержке необходимо сконцентрировать на наименее защищенных слоях населения. В частности, передать субъектам Российской Федерации право устанавливать порядок предоставления и размер пособия на ребенка в зависимости от материального положения семьи. А льготы, предоставляемые по профессиональному признаку, обеспечивать за счет средств соответствующих организаций и ведомств.
Надо более рационально распорядиться средствами, выделяемыми на медицинское и социальное страхование. Решение проблемы состоит в объединении средств фондов социального страхования и обязательного медицинского страхования, что позволит повысить эффективность финансирования здравоохранения. Основу финансирования отрасли составят минимальные социальные стандарты медицинской помощи в расчете на одного жителя. Должна быть обеспечена сбалансированность предоставляемых государством социальных гарантий в виде бесплатной медицинской помощи и льготного лекарственного обеспечения с выделяемыми на эти цели финансовыми ресурсами.
В сфере образования потребуется перейти от финансирования в расчете на образовательное учреждение к финансированию в расчете на число реально обучающихся в каждом таком учреждении, увязать материальное обеспечение учащегося средней школы с уровнем дохода его семьи.
В 1998 году предстоит реализовать ряд мероприятий, которые позволят без увеличения доли военных расходов в бюджете существенно повысить эффективность направляемых на оборонные нужды средств, создать внутренние резервы для финансирования военной реформы.
Во всех силовых структурах надо провести работу по сокращению управленческого аппарата, рационализации сети и уменьшению числа военных учебных заведений, внедрить конкурсные механизмы закупок по государственному оборонному заказу, завершить переход на казначейское исполнение оборонного бюджета, перевести предприятия, организации и учреждения силовых ведомств на принципы бухгалтерского учета, отчетности и статистики, используемые в бюджетной сфере.
Следует сократить число министерств и ведомств, в которых имеются воинские контингенты, перевести ряд ремонтных, сельскохозяйственных, строительных и иных непрофильных предприятий этих ведомств в разряд гражданских. Пора консолидировать внебюджетные источники силовых министерств и ведомств в федеральном бюджете с последующим использованием средств на цели военной реформы. Предстоит развернуть работу по созданию единой системы военных округов для всех видов войск, воинских формирований и органов, единых служб тылового и медицинского обеспечения для всех силовых ведомств.
Расходы по реструктуризации угольной отрасли будут направлены на осуществление финансирования на конкурсной основе проектов ликвидации убыточных шахт и мероприятий по социальной защите шахтеров.
Бюджетное финансирование программ местного развития и содействия занятости высвобождаемых шахтеров будет выделено отдельной строкой в рамках государственной поддержки и должно осуществляться непосредственно через органы местной власти.
Предстоит провести реформу самого механизма бюджетного финансирования угольной отрасли. Сократить действующие неэффективные дотации, ввести строгую ответственность получателей за нецелевое использование средств. Обязательным условием предоставления бюджетной поддержки будет проведение регулярных аудиторских проверок, государственное регулирование хозяйственной деятельности угольных предприятий, включая определение объемов продукции и цен, размеров оплаты труда, ограничение учредительской деятельности.
В целях эффективного использования финансовых ресурсов государства объемы закупок сельскохозяйственной продукции в федеральные фонды должны быть ограничены только теми потребностями, которые не могут быть обеспечены рыночными механизмами. К ним относятся закупки в стратегические резервы, поставки в армию, систему МВД, в отдельные регионы Крайнего Севера.
Бюджетные ссуды на закупки должны предоставляться исключительно в пределах возврата ранее выданных ссуд и распределяться на конкурсной основе.
Правительству предстоит пересмотреть действующий механизм дотаций и компенсаций, выплачиваемых сельскохозяйственным товаропроизводителям, имея в виду резкое усиление их эффективности.
Необходимо уменьшить расходы на государственное управление, особенно в части финансирования строительства дорогостоящих административных зданий. Далее недопустимо финансирование содержания государственных органов любым иным способом кроме как из федерального бюджета. Пора ликвидировать целевые бюджетные фонды развития налоговой и таможенной систем, включив их доходы и расходы в соответствующие разделы федерального бюджета.
Либерализация рынка драгоценных металлов позволяет сэкономить средства на формирование государственных запасов и золото-валютных резервов, не допуская при этом их уменьшения.
Следует сократить финансирование содержания не находящихся под загрузкой мобилизационных мощностей, которые не имеют стратегического значения. Одновременно предприятиям должно быть предоставлено право свободного использования указанных мощностей.
Еще один резерв - расходы на международную деятельность.
Настало время отказаться от практики, при которой отдельные регионы пользуются льготными налоговыми и бюджетными режимами в ущерб всем остальным. Необходимо сократить субвенции другим уровням власти, неэффективные расходы по северному завозу. Прекратить федеральную поддержку строительства объектов местного значения, пересмотреть механизмы государственной поддержки малого предпринимательства.
Важнейшая задача - уменьшение расходов на обслуживание государственного долга.
Предстоит качественно изменить суть политики государства на рынке государственных ценных бумаг. Во главу угла будут поставлены не потребности бюджета, а ограничение негативного влияния на экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга государства. Не позднее 1998 года необходимо завершить реструктуризацию внутреннего долга по задолженности Банку России и товарным кредитам.
Во внешнеэкономической сфере следует довести до конца линию на отказ от использования связанных иностранных кредитов в связи с их низкой экономической эффективностью.
III
До тех пор, пока в России не будет полномасштабной системы цивилизованных бюджетных процедур, существует опасность воспроизводства бюджетного кризиса.
В этой связи Правительству необходимо:
составлять проект бюджета исходя из предельных лимитов финансирования на очередной финансовый год, доводимых до бюджетополучателей;
увязать составление бюджета на 1998 год со среднесрочным бюджетным планированием, ежегодно внося коррективы в составляемый и ежегодно уточняемый трехлетний финансовый план;
предусмотреть бюджетные резервы Президента и Правительства, достаточные для оперативной реакции на изменяющуюся ситуацию;
завершить в 1998 году полномасштабный переход на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней, рекомендовать Центральному Банку передать Минфину России вместе с полномочиями необходимую материально-техническую базу;
укрепить вертикаль финансового контроля в системе исполнительной власти, восстановить ведомственный финансовый контроль, ужесточить санкции за незаконное и нецелевое использование государственных средств.
Важнейшим направлением совершенствования бюджетных процедур является реформа системы межбюджетных отношений.
Первоочередными задачами в этой области являются:
укрепление доходной базы местных бюджетов путем введения налога с продаж, полностью зачисляемого в эти бюджеты;
сокращение числа регионов - реципиентов;
установление прямой зависимости между выделением федеральным центром финансовой помощи и выполнением заданий по мобилизации доходов в федеральный бюджет, сокращению их недоимки, а также ходом реформы жилищно-коммунального хозяйства;
восстановление практики проведения ревизий исполнения бюджетов регионов, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений; уклониться от федерального контроля за использованием бюджетных средств можно будет лишь при полном отказе от получения субсидий из федерального бюджета.
* * *
Опыт исполнения бюджета в последние годы показал, насколько важно обеспечить составление реального бюджета. Нельзя повторить ситуацию, сложившуюся с бюджетом 1997 года. Секвестра расходов в следующем году не должно быть.
Бюджетный процесс в 1998 году будет осуществляться под постоянным контролем Президента.
Президент
Российской Федерации
Б.ЕЛЬЦИН
2 июня 1997 года
N Пр-847
