15 апреля 1998 года N Пр-533
------------------------------------------------------------------
ПИСЬМО
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный суд
Российской Федерации
Председателю
Конституционного суда
Российской Федерации
М.В.БАГЛАЮ
ЗАПРОС
О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЯХ,
ПЕРЕМЕЩЕННЫХ В СОЮЗ ССР В РЕЗУЛЬТАТЕ ВТОРОЙ
МИРОВОЙ ВОЙНЫ И НАХОДЯЩИХСЯ НА ТЕРРИТОРИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Президент Российской Федерации (Москва, Кремль) на основании пункта "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпункта "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпункта "а" пункта 1 части второй статьи 22, статей 36, 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обращается с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений и порядка принятия Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (далее именуется Федеральный закон), принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (103265, Москва, улица Охотный ряд, дом 1) 4 апреля 1997 г., одобренного Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (103426, Москва, улица Б. Дмитровка, дом. 26) 14 мая 1997 г.
Основанием для направления запроса в Конституционный Суд Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли статьи 3, 5 - 10, 16 и 18 Федерального закона, а также порядок его принятия Конституции Российской Федерации.
Позиция заявителя по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации перечисленных статей Федерального закона сводится к следующему.
Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Указанные требования Конституции Российской Федерации наряду с важнейшими конституционными принципами народовластия, государственного суверенитета, федерализма, разделения и самостоятельности властей, верховенства основного закона государства составляют основы конституционного строя Российской Федерации.
Многие нормы Федерального закона прямо нарушают Конституцию Российской Федерации.
Так, из положений статей 3 и 6 Федерального закона следует, что законодатель объявляет федеральной собственностью все культурные ценности, перемещенные в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на территории Российской Федерации, независимо о того, в чьем фактическом владении они находятся, а также от обстоятельств возникновения такого владения.
Поскольку указанные культурные ценности в настоящее время находятся не только в федеральной собственности, но и в собственности физических и юридических лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных и иных организаций и объединений, установление законодателем федеральной собственности на все культурные ценности, перемещенные в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на территории Российской Федерации, противоречит ряду важнейших статей Конституции Российской Федерации.
Нормы статей 3 и 6 Федерального закона противоречат части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает равное признание и равную защиту в Российской Федерации частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, и части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Указанные нормы противоречат также статье 35 Конституции Российской Федерации, устанавливающей в качестве одного из основополагающих прав человека и гражданина право частной собственности, а также частям 2 и 3 статьи 55, согласно которым в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а ограничение этих прав и свобод возможно лишь на основании федерального закона и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Кроме того, законодатель, лишая на основании статей 3 и 6 Федерального закона граждан, субъекты Российской Федерации, муниципальные органы, общественные и иные организации и объединения принадлежащего им имущества, вмешивается в прерогативы судебной власти, поскольку согласно части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда", и нарушает тем самым конституционный принцип разделения властей, установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации.
Пункт 1 статьи 18 Федерального закона содержит положение, согласно которому иностранные физические и юридические лица, муниципальные органы, общественные или иные организации и объединения безосновательно лишаются права на установление и защиту своих прав собственности на культурные ценности, оказавшиеся на территории Российской Федерации в результате Второй мировой войны.
Эта норма противоречит части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации, а также части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В статье 16 Федерального закона предусматривается создание некоего полномочного федерального органа по сохранению культурных ценностей и определяются его функции, в число которых кроме полномочий органа исполнительной власти входят также разрешение споров между учреждениями культуры относительно распределения между ними перемещенных культурных ценностей (абзац четвертый пункта 2), осуществление контроля за соблюдением правил внешнеэкономической деятельности, касающихся перемещенных культурных ценностей (абзац седьмой пункта 2), осуществление контроля за соблюдением Федерального закона (абзац девятый пункта 2).
Согласно пункту 3 статьи 16 Федерального закона решения федерального органа по сохранению культурных ценностей, принятые в соответствии с его функциями и полномочиями, являются обязательными и могут быть обжалованы только в судебном порядке.
Нормы статьи 16 Федерального закона означают фактическое создание конституционно неопределенного, псевдосамостоятельного федерального органа, который не входит в систему органов государственной власти Российской Федерации, а также в органы прокуратуры Российской Федерации, но наделяется полномочиями, присущими в той или иной мере этим органам.
При этом указанный федеральный орган в своей деятельности не подотчетен ни Федеральному Собранию Российской Федерации, ни Президенту Российской Федерации, ни Правительству Российской Федерации, а его решения по своей юридической силе приравниваются к федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации.
Пункт 4 статьи 16 Федерального закона предусматривает создание еще и коллегиального совещательного органа - Межведомственного совета по вопросам культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны, председателем которого является руководитель полномочного федерального органа по сохранению культурных ценностей.
Таким образом, нормы статьи 16 Федерального закона нарушают принцип разделения властей, установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации, противоречат части 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации, согласно которой предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти представляет Президенту Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации, и пункту "г" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которой управление федеральной собственностью осуществляет Правительство Российской Федерации.
В связи с тем что органы, предусмотренные статьей 16 Федерального закона, наделяются функциями федеральных органов исполнительной власти, порядок их создания должен соответствовать требованиям Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", в частности его статье 24, согласно которой предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти представляет Президенту Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации.
Несоответствие статьи 16 Федерального закона нормам названного Федерального конституционного закона влечет за собой и несоответствие Федерального закона части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Абзацем третьим статьи 5, статьями 8 - 10 и 18 Федерального закона для иностранных государств, которым принадлежит право собственности на культурные ценности, оказавшиеся на территории Российской Федерации в результате Второй мировой войны, устанавливаются специальные правила и условия реституции указанных культурных ценностей.
В частности, законодатель определяет сроки, в течение которых иностранные государства должны заявить требование о реституции культурных ценностей (пункт 1 статьи 8 Федерального закона), и устанавливает юридические последствия их нарушения (потеря иностранными государствами права собственности на соответствующие культурные ценности).
В абзаце четвертом пункта 1 статьи 8 Федерального закона законодатель ссылается на порядок заявления требований о реституции культурных ценностей, установленный решением Совета Министров СССР, которое до настоящего времени является секретным. Тем самым указанное положение Федерального закона является практически невыполнимым и юридически противоречащим части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Кроме того, анализ определенных законодателем сроков подачи претензий иностранными государствами, заинтересованными в возвращении культурных ценностей, оказавшихся на территории Российской Федерации в результате Второй мировой войны, а также условий рассмотрения и удовлетворения этих претензий, показывает невозможность выполнения установленных Федеральным законом правил.
Например, для того, чтобы добиться возвращения культурных ценностей, иностранное государство (согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона) должно в течение 18 месяцев со дня вступления его в силу осуществить следующие действия:
а) доказать, что оно заявляло требование об их реституции до истечения сроков, указанных в пункте 1 статьи 8 Федерального закона, в том числе сроков, установленных секретными актами;
б) официально подтвердить (согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона), что оно не получало за них паушального возмещения от Германии или другого бывшего неприятельского государства;
в) доказать (согласно пунктам 2 и 3 статьи 8 Федерального закона), что культурные ценности, на которые претендует заинтересованное государство, были собственностью религиозных организаций или частных благотворительных учреждений, использовались в религиозных или благотворительных целях и не служили интересам милитаризма и (или) нацизма (фашизма) либо принадлежали лицам, лишенным этих ценностей в связи с их активной борьбой против нацизма (фашизма), в том числе в связи с их участием в национальном сопротивлении оккупационным режимам бывших неприятельских государств и коллаборационистским режимам, и (или) в связи с их расовой, религиозной или национальной принадлежностью;
г) предоставить Российской Федерации (согласно абзацу второму пункта 1 статьи 9 Федерального закона) не менее благоприятные правовые условия для возвращения культурных ценностей Российской Федерации, которые находятся или могут оказаться в будущем на территории указанных заинтересованных государств и в отношении которых Союз ССР заявлял реституционные требования ("бывшие неприятельские государства" (согласно абзацу второму пункта 1 статьи 10 Федерального закона) обязаны принять специальные законодательные меры по безвозмездному возвращению Российской Федерации ее культурных ценностей, разграбленных и незаконно вывезенных на их территорию либо могущих оказаться в будущем на их территории);
д) возместить (согласно пункту 4 статьи 18 Федерального закона) расходы на идентификацию, экспертизу, хранение, реставрацию, а также на передачу (возвращение) культурной ценности.
Сам же акт передачи заинтересованному государству перемещенной культурной ценности осуществляется (согласно пункту 2 статьи 18 Федерального закона) путем издания специального федерального закона, принимаемого на основе законопроекта, вносимого Правительством Российской Федерации по согласованию с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление данной культурной ценностью.
Таким образом, указанные нормы Федерального закона в одностороннем порядке устанавливают такие требования к иностранным государствам, которые не только являются практически невыполнимыми, но и нарушают целый ряд общепризнанных международных норм и принципов.
Так, ими нарушается принцип сотрудничества, являющийся основным положением в системе норм, содержащихся в Уставе Организации Объединенных Наций (часть 3 статьи 1, статьи 55 и 56 Устава ООН).
Этот принцип зафиксирован также во многих основополагающих актах международного права, в частности в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, принятой 24 октября 1970 г. (пункт "d" преамбулы, а также раздел "Обязанность государств сотрудничать друг с другом в соответствии с Уставом"), и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятом 1 августа 1975 г. (глава I, раздел "а", часть IX).
Кроме того, нарушается принцип добросовестного выполнения международных обязательств, закрепленный пунктом 2 статьи 2 Устава Организации Объединенных Наций, а также специальным разделом названной Декларации о принципах международного права 1970 года и частью X раздела "а" главы I Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года.
Являясь членом Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и Совета Европы, Российская Федерация обязана выполнять решения этих международных организаций и взятые на себя в связи с членством в них международные обязательства. Однако нормы Федерального закона нарушают многие основополагающие акты ЮНЕСКО и Совета Европы по вопросам культурного сотрудничества.
В частности, Федеральный закон нарушает положения преамбулы Устава Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (принят 16 ноября 1945 г., подписан и принят Союзом ССР 21 апреля 1954 г.), согласно которым на все народы возлагается обязанность распространения культуры и образования среди всех людей (причем эту обязанность следует выполнять в духе взаимного сотрудничества), а также положения Конвенции ЮНЕСКО о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (принята 14 мая 1954 г., ратифицирована Союзом ССР 4 апреля 1957 г.).
Согласно указанной Конвенции ЮНЕСКО Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются руководствоваться принципами защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, установленными в Гаагских конвенциях 1899 и 1907 годов (в ноте Правительству Нидерландов от 7 марта 1955 г. Правительство Союза ССР заявило о признании указанных конвенций ратифицированными Союзом ССР) и в Вашингтонском пакте от 15 апреля 1935 г. (преамбула Конвенции), запрещают реквизицию движимых культурных ценностей (часть 3 статьи 4 Конвенции), обязуются по прекращении военных действий вернуть культурные ценности, находящиеся на их территориях, компетентным властям ранее оккупированной территории (часть 3 статьи 1 Протокола к Конвенции).
Федеральный закон не соответствует Рекомендациям ЮНЕСКО о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности, принятым 19 ноября 1964 г., в частности статье 5 Рекомендаций, согласно которой каждое государство - член ЮНЕСКО обязывается принять необходимые меры, чтобы предупредить незаконную передачу права собственности на культурные ценности, и статье 10 Рекомендаций, согласно которой каждое государство - член ЮНЕСКО обязано учитывать, что внесение той или иной культурной ценности в государственную опись, составляемую для более эффективного сохранения культурных ценностей, не должно менять ее юридического статуса. В частности, культурная ценность, являющаяся частной собственностью, остается таковой даже после внесения ее в национальную опись.
Федеральный закон нарушает также статью 16 Рекомендаций, в соответствии с которой государства - члены ЮНЕСКО обязаны взаимно сотрудничать для того, чтобы обеспечить или облегчить реституцию культурных ценностей или возвращение их на территорию государства, откуда они были незаконно вывезены, а также статью 18 Рекомендаций, согласно которой каждое государство - член ЮНЕСКО должно принять меры, чтобы его внутреннее законодательство и международные конвенции, участником которых оно может являться, обеспечивали добросовестному покупателю культурной ценности, которая подлежит реституции или возвращению на территорию государства, откуда она была незаконно вывезена, возможность получения возмещения или справедливой компенсации.
Оспариваемые нормы не соответствуют положениям Декларации принципов международного культурного сотрудничества, принятой ЮНЕСКО 4 ноября 1996 г., согласно которым культурное сотрудничество является правом и долгом всех народов и стран (статья 5) и должно осуществляться на основе взаимной выгоды всех участвующих в нем народов (статья 9), и Конвенции ЮНЕСКО о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности, принятой 14 ноября 1970 г. и ратифицированной Союзом ССР 28 апреля 1988 г., в статье 11 которой прямо говорится: "Считаются также незаконными принудительные вывоз и передача права собственности на культурные ценности, являющиеся прямым или косвенным результатом оккупации страны иностранной державой".
Принятие Федерального закона нарушает также многие международные обязательства, взятые на себя Российской Федерацией в связи с вступлением в Совет Европы.
В частности, это касается обязательств Российской Федерации о присоединении к Европейской культурной конвенции от 19 декабря 1954 г., в соответствии со статьей 5 которой каждая Договаривающаяся Сторона рассматривает передаваемые под ее контроль предметы, имеющие культурную ценность для Европы, в качестве неотъемлемой части общего культурного достояния Европы, принимает надлежащие меры для их защиты и обеспечивает разумный доступ к ним, а также о проведении переговоров в связи с требованиями европейских стран о ренституции культурных ценностей, применяя особый подход с учетом объекта и вида собственности, и об урегулировании в кратчайшие сроки всех вопросов, касающихся возвращения собственности, требования на которую предъявили государства - члены Совета Европы, в частности архивов, вывезенных в Москву в 1945 году. Эти международные обязательства Российской Федерации установлены статьями 3, 11 и 14 Заключения Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 25 января 1996 г. N 193 по заявке России на вступление в Совет Европы.
Кроме того, согласно статье 13 указанного Заключения Парламентской Ассамблеи Совета Европы Российская Федерация берет на себя обязательства признать неправильной концепцию двух различных категорий иностранных государств, рассматривающую некоторые из них как зону особых интересов, именуемую "ближним зарубежьем". Однако абзац первый статьи 7 Федерального закона устанавливает особые условия для Республики Белоруссия, Латвийской Республики, Литовской Республики, Республики Молдова, Украины и Эстонской Республики в вопросах, связанных с перемещенными культурными ценностями, что противоречит названному международному обязательству Российской Федерации.
Таким образом, статьи 5 - 10 и 18 Федерального закона противоречат части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой нормы федеральных законов не должны противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, являющимся составной частью ее правовой системы.
В связи с изложенным прошу Конституционный Суд Российской Федерации признать статьи 3, 5 - 10, 16 и 18 Федерального закона не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Позиция заявителя в отношении порядка принятия Федерального закона сводится к следующему.
Заявитель считает, что порядок принятия Федерального закона палатами Федерального Собрания Российской Федерации нельзя признать соответствующим Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.
Конституция Российской Федерации определяет участников законодательного процесса и устанавливает порядок его осуществления (статья 94, часть 1 статьи 95, статьи 104 - 108 Конституции Российской Федерации). При этом из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации), вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру.
Поскольку порядок принятия закона устанавливается Конституцией Российской Федерации, он не может быть изменен или иным образом трансформирован по воле органа, на который Конституцией Российской Федерации возложено право и обязанность участвовать в законодательной процедуре.
Конституцией Российской Федерации установлена единственная организационная форма, в которой палаты Федерального Собрания правомочны принимать решения по закрепленным за ними предметам ведения. Этой организационной формой является заседание (части 1 и 2 статьи 100 Конституции Российской Федерации).
Согласно Конституции Российской Федерации законы должны приниматься на заседаниях палат Федерального Собрания при наличии требуемого для их принятия числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (части 2, 4, 5 статьи 105, часть 3 статьи 107, часть 2 статьи 108 Конституции Российской федерации).
Так, при повторном рассмотрении федеральный закон должен быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. При этом Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, то есть 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы соответственно.
Заявитель также исходит из того, что Конституция Российской Федерации предполагает обязательность непосредственного и личного участия членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в процедуре голосования.
Эта позиция основана на том, что согласно части 2 статьи 3, части 1 статьи 32 и статье 94 Конституции Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы являются представителями своих избирателей. Через своих представителей граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства. Следовательно, в определенном смысле представители палат Федерального Собрания выражают в своих решениях не только личное мнение, но в первую очередь мнение избравших их граждан Российской Федерации.
Народ, делегируя своим представителям в палатах Федерального Собрания право голосовать и принимать решения от его имени, в то же время не наделял членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы полномочиями произвольно распоряжаться своим правом голоса. А потому очевидно, что для реализации принципа народовластия, установленного статьей 3 и конкретизированного в статье 32 Конституции Российской Федерации, имеет значение не только содержательная сторона голосования члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, то есть адекватность воле избирателей решения, выраженного в акте голосования, но и формальная сторона, а именно форма осуществления права на голосование.
Конституция Российской Федерации не допускает заочного голосования или передачи одним депутатом права своего голоса другому депутату. При этом не имеет значения, правильно ли, адекватно ли отражено волеизъявление конкретных членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, поскольку нарушена сама процедура голосования.
Исходя из изложенных позиций, заявитель полагает, что при голосовании в Государственной Думе 4 апреля 1997 г. по вопросу об одобрении в ранее принятой редакции Федерального закона был нарушен принцип личного осуществления депутатами Государственной Думы своего права на голосование, подтвержденного в том числе положениями статьи 75 Регламента Государственной Думы.
Это обстоятельство, в свою очередь, привело к нарушению положения части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым при повторном рассмотрении федеральный закон должен быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов и общего числа депутатов Государственной Думы.
Так, во время голосования 4 апреля 1997 г. по указанному вопросу в зале заседаний Государственной Думы фактически находилось менее 300 депутатов, то есть их число было меньше необходимого для принятия решения о повторном одобрении Федерального закона в ранее принятой редакции.
Однако в связи с тем, что ряд депутатов Государственной Думы проголосовали не только за себя, но и за отсутствующих депутатов, число голосов, одобряющих в ранее принятой редакции Федеральный закон, оказалось равным 308, что позволило Государственной Думе считать Федеральный закон одобренным повторно и отразить это в соответствующем постановлении.
По мнению заявителя, указанное постановление Государственной Думы, так же как и соответствующее постановление Совета Федерации о повторном одобрении Федерального закона в ранее принятой редакции, имеет нормативный правовой характер, поскольку юридически оформляет завершение одного из конституционно определенных, последовательно сменяющих друг друга этапов законодательного процесса и содержит общеобязательные нормы процессуального организационно - процедурного характера.
Однако этап повторного рассмотрения Федерального закона в Государственной Думе был проведен с нарушениями конституционно установленной процедуры, что ставит под сомнение результаты волеизъявления нижней палаты Федерального Собрания, и потому не может считаться завершенным, а Федеральный закон не может считаться принятым Государственной Думой.
Таким образом, повторное рассмотрение Федерального закона в Государственной Думе было проведено с нарушениями положений части 2 статьи 3, части 1 статьи 32, статьи 94 и части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
Что же касается порядка повторного одобрения Федерального закона в Совете Федерации 14 мая 1997 г., то он также не соответствует Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.
Во-первых, 14 мая 1997 г. Совет Федерации рассматривал фактически не принятый Федеральный закон, поскольку процедура повторного голосования в Государственной Думе была проведена с грубыми нарушениями конституционно установленного порядка. Во-вторых, голосование членов Совета Федерации по вопросу об одобрении Федерального закона проводилось путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе.
По мнению заявителя, такая форма голосования членов Совета Федерации, несмотря на то что она допускается Регламентом Совета Федерации (часть 2 статьи 71, статьи 75, 115 Регламента Совета Федерации), является нарушением конституционно установленного порядка голосования, поскольку предполагает голосование членов Совета Федерации не на заседании палаты, то есть заочно.
Тот факт, что возможность голосования путем опроса установлена в Регламенте Совета Федерации, означает выход Совета Федерации за рамки своей компетенции вследствие расширительного толкования положений Конституции Российской Федерации, в частности части 4 статьи 101, наделяющей палаты Федерального Собрания правом принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
Заявитель считает, что палаты Федерального Собрания не имеют права относить вопрос об установлении процедуры принятия федеральных законов к вопросам внутреннего распорядка, поскольку эта процедура установлена Конституцией Российской Федерации, которая согласно части 1 статьи 15 имеет высшую юридическую силу и обладает прямым действием.
Заявитель также исходит из пункта 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.
Эта норма отражена и в ряде положений Регламента Совета Федерации, согласно которым Совет Федерации обязан рассматривать федеральные законы, одобренные Государственной Думой в ранее принятой редакции, на своем заседании.
Так, согласно пункту 2 статьи 127 Регламента Совета Федерации по результатам обсуждения федерального закона, одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. Совет Федерации вправе принять решение о переносе рассмотрения федерального закона на следующем заседании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
В соответствии с пунктом 3 этой же статьи Регламента Совета Федерации в случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении федерального закона, одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона.
Кроме того, в соответствии с пунктом 6 статьи 72 Регламента Совета Федерации, в случае если число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, недостаточно для проведения голосования (а именно это обстоятельство и послужило основанием для проведения голосования по данному Федеральному закону путем опроса членов Совета Федерации), председательствующий вправе назначить время для голосования по вопросу, обсуждение которого завершено. При проведении указанного голосования повторное обсуждение вопроса не проводится и слово для выступления по мотивам голосования, для предложений, справок, заявлений и вопросов не предоставляется.
Следовательно, исходя из смысла приведенных положений Регламента Совета Федерации, решение Совета Федерации об одобрении либо отклонении федерального закона, одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, принимается на его заседании.
Таким образом, по мнению заявителя, рассмотрение в Совете Федерации Федерального закона, одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, также было проведено с нарушением части 2 статьи 3, части 1 статьи 32, статьи 94, статьи 100 и части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, что ставит под сомнение результаты волеизъявления членов Совета Федерации и сам факт его повторного одобрения Советом Федерации.
На основании изложенного прошу Конституционный Суд Российской Федерации признать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку его принятия в связи с нарушением палатами Федерального Собрания при голосовании по указанному Закону части 2 статьи 3, части 1 статьи 32, статьи 94, статьи 100 и части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
В соответствии со статьей 38 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" к настоящему запросу прилагаются <*>:
Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации";
Постановление Государственной Думы от 4 апреля 1997 г. N 1288-II ГД "О Федеральном законе "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации";
Постановление Совета Федерации от 14 мая 1997 г. N 137-СФ "О Федеральном законе "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации";
документ об уплате государственной пошлины.
--------------------------------
<*> Не приводятся.
Президент
Российской Федерации
Б.ЕЛЬЦИН
Москва, Кремль
15 апреля 1998 года
N Пр-533
