Распоряжение Правительства РФ от 21.12.2023 N 3745-р "Об утверждении Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года"

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 21 декабря 2023 г. N 3745-р

1. Утвердить прилагаемые:

Концепцию совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года;

план-график реализации Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года.

2. Федеральным органам исполнительной власти, ответственным за реализацию мероприятий плана-графика реализации Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года (далее - план):

обеспечить реализацию мероприятий плана в установленные сроки;

представлять в Минэкономразвития России информацию о ходе реализации мероприятий плана ежеквартально, до 5-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

3. Рекомендовать исполнительным органам субъектов Российской Федерации представлять в Минэкономразвития России информацию о ходе реализации мероприятий плана ежеквартально, до 5-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

4. Минэкономразвития России осуществлять мониторинг и контроль реализации плана и ежеквартально, до 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представлять в Правительство Российской Федерации доклад о ходе реализации плана.

5. Финансовое обеспечение расходов федеральных органов исполнительной власти, связанных с реализацией Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года и плана, осуществлять в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных указанным органам в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год на руководство и управление в сфере установленных функций.

Председатель Правительства
Российской Федерации
М.МИШУСТИН

Утверждена
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 21 декабря 2023 г. N 3745-р

КОНЦЕПЦИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЬНОЙ (НАДЗОРНОЙ) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ДО 2026 ГОДА

I. Общие положения

Настоящая Концепция разработана во исполнение подпункта "е" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 20 июля 2022 г. N Пр-1269 и направлена на формирование единого подхода к дальнейшему совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации.

Основные положения нового регулирования государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, установленные Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", вступили в силу 1 июля 2021 г.

В течение 2020 и 2021 годов проведена масштабная работа по формированию базы нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, закрепляющей новую систему регулирования контроля. По данным Министерства экономического развития Российской Федерации, принято 12 общих и более 70 отраслевых постановлений Правительства Российской Федерации, 2500 положений о видах контроля принято на региональном уровне и более 20000 - на муниципальном.

При формировании нормативной базы на уровне Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" было закреплено наличие нескольких информационных систем, которые должны использоваться при проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

Основной информационной системой стал единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (оператор - Генеральная прокуратура Российской Федерации), в котором учитываются каждое проводимое контрольное (надзорное) мероприятие с взаимодействием с контролируемым лицом и 2 вида профилактических мероприятий (профилактический визит и предостережение).

Впервые введены новые инструменты профилактики нарушений обязательных требований.

Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" предусмотрено право контролируемых лиц на досудебное обжалование решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц, которое осуществляется посредством федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - портал госуслуг), а также может осуществляться посредством региональных порталов государственных и муниципальных услуг. Функционирование подсистемы досудебного обжалования реализовано на базе государственной информационной системы "Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности" (далее - государственная информационная система).

Механизм обжалования постепенно становится все более востребованным за счет качества сервиса - в 2022 году поступило 9 тыс. обращений, при этом каждое третье было удовлетворено.

Принцип досудебного обжалования должен быть интегрирован и в систему взаимоотношений собственников жилья, управляющих компаний и контрольных (надзорных) органов. Зачастую граждане сразу направляют жалобы в контрольный (надзорный) орган, игнорируя организацию, непосредственно осуществляющую управление многоквартирным домом. Современные сервисы государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства, доступные гражданам, уже позволяют в автоматизированном режиме формировать жалобы по вопросам нарушения обязательных требований и направлять такие жалобы в адрес управляющих компаний для принятия соответствующих мер по устранению указанных нарушений. Важной видится реализация в виде закрепления на законодательном уровне принципа первого обязательного обращения гражданина с жалобой именно в адрес управляющей компании.

Отдельными органами власти в течение нескольких лет ведется расчет показателей причиненного вреда (ущерба), решения о включении в план проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий принимаются на основе категорирования объектов контроля в зависимости от риска причинения вреда (ущерба), отдельные внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании сведений о срабатывании индикаторов риска нарушения обязательных требований (далее - индикаторы риска), активно применяются инструменты профилактики. Но говорить о том, что центральные концепции нового регулирования интегрированы в работу контрольных (надзорных) органов на системном уровне, преждевременно.

В настоящее время контрольными (надзорными) органами не завершено внедрение отдельных инструментов в сфере профилактики нарушений, консультирования контролируемых лиц, самообследования и цифрового взаимодействия между контролируемыми лицами и контрольными (надзорными) органами, в системах управления рисками не всегда учитывается добросовестность контролируемых лиц, не в полную силу работают индикаторы риска и информирование о результатах осуществления государством контроля (надзора).

При этом каждый вид контроля (надзора), безусловно, имеет ряд особенностей, обусловленных технологическими процессами, отраслевой спецификой контроля (надзора), а также ожиданиями бизнеса и граждан.

Так, предлагается совершенствование проведения контрольных (надзорных) мероприятий в рамках федерального государственного пожарного надзора в отношении объекта контроля, которым владеют несколько контролируемых лиц.

Также необходимо дальнейшее совершенствование проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении производства и оборота отдельных видов продукции, нелегальный оборот которых несет высокие риски причинения ущерба экономическим интересам государства, прежде всего табачной и никотинсодержащей продукции. Необходимо осуществить переход к проведению большинства внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий на основании индикаторов риска.

Для удобства контролируемых лиц будут созданы "калькуляторы рисков" (для автоматизированного расчета категории риска), позволяющие рассчитать для контролируемого лица категорию риска в целях подтверждения обоснованности проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий, а также обжалования присвоенной категории риска контролируемыми лицами.

Кроме того, необходимо отметить, что действующая система контрольной (надзорной) деятельности (профилактика, досудебное обжалование) динамично развивается, в связи с чем необходимо предусмотреть актуализацию ключевых показателей результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов не менее одного раза в 4 года с учетом практики их применения.

Важным этапом совершенствования контрольной (надзорной) деятельности должно стать создание системы регулярного профессионального развития сотрудников контрольных (надзорных) органов.

Отдельного внимания требуют виды муниципального контроля. Так, требуется дополнительная проработка в части возможного уточнения предмета муниципального земельного контроля в связи с его аналогией с предметом федерального государственного земельного контроля (надзора).

Также отсутствует единообразие в подходах к определению предмета и объектов муниципального контроля в сфере благоустройства. В связи с этим необходимо принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов, которыми будут установлены единые подходы и принципы осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства, в частности закрепление предмета контроля, определение перечня видов объектов контроля, с возможностью органам местного самоуправления самостоятельно определить и дополнить указанный перечень с учетом территориальных, климатических и иных местных особенностей, закрепив их в положении о виде контроля.

Для целей эффективного устранения угрозы нарушения обязательных требований для муниципального контроля необходимо разработать отдельную форму проведения контроля в форме специального режима, предоставляющую возможность перемещения инспекторов по определенной территории в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений обязательных требований.

Кроме того, в части государственного контроля (надзора) будут подготовлены изменения в Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", предусматривающие исключение из-под его действия видов государственного контроля (надзора), отвечающих требованиям ведомственного контроля, а именно контроля учредителей за подведомственными учреждениями (например, контроль за библиотеками, архивами, фондами социального страхования).

Отдельного внимания требуют работы по приведению норм законодательных и иных правовых актов о контроле (надзоре) в соответствие с процессуальным законодательством Российской Федерации.

Одновременно необходимо обеспечить принцип, при котором деятельность контролируемых лиц и действия их работников, осуществляемые в соответствии с официальными разъяснениями, руководствами по соблюдению обязательных требований, решениями и рекомендациями, принятыми по результатам контрольных (надзорных) и профилактических мероприятий, не могут квалифицироваться как нарушение обязательных требований.

Соблюдать обязательные требования должно быть выгодно контролируемым лицам. Одновременно такое состояние контролируемой среды должно достигаться при минимальном количестве проведенных контрольных (надзорных) мероприятий в формате "обязательные требования соблюдаются, контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся".

Таким образом, контрольные (надзорные) органы, осуществляющие основные массовые и социально значимые виды контроля (надзора), а также органы-регуляторы должны обеспечить ускоренную трансформацию контрольной (надзорной) деятельности в соответствии с планом-графиком реализации Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2023 г. N 3745-р.

II. Развитие систем управления рисками

Контрольные (надзорные) органы, будучи частью единой системы органов исполнительной власти, должны оставаться проводниками экономической политики государства, а потому они также ответственны за экономическое развитие и рост.

Следовательно, цели контрольных (надзорных) органов заключаются в сбалансированной защите охраняемых законом ценностей, не препятствующей экономическому развитию в подконтрольной сфере.

Требуют доработки системы категорирования объектов контроля, в частности требуется учитывать индивидуальные характеристики объектов контроля, предусмотреть возможность снижения категорий риска при соответствии критериям добросовестности. Категорирование объектов контроля должно осуществляться с использованием реестра объектов контроля для формирования единого профиля риска контролируемого лица, что позволит всесторонне оценивать риски.

Плановый контроль в форме контрольных (надзорных) мероприятий должен проводиться только в отношении объектов контроля чрезвычайно высокой и высокой категорий риска. В отношении иных категорий риска необходимо на плановой основе проводить профилактические мероприятия, включая профилактические мероприятия, позволяющие по их итогам выдавать предписания об устранении нарушений. Оценка исполнения выданных предписаний будет проводиться в общем порядке, то есть изначально без взаимодействия с контролируемым лицом и, если имеющихся сведений недостаточно, посредством проведения контрольного (надзорного) мероприятия с взаимодействием с контролируемым лицом.

С целью обеспечения прозрачности системы управления рисками для контролируемых лиц будет реализован сервис "калькулятор рисков", который позволит в режиме реального времени определять категорию риска для конкретного объекта контроля в рамках вида контроля и возможные факторы, влияющие на ее изменение.

Другим важным нововведением является формирование цифровых систем управления инцидентами, которые позволят собирать и агрегировать сведения о контролируемых лицах и корректировать присвоенную им категорию риска. Параллельно будет реализован реестр уведомлений о начале осуществления деятельности, который позволит поддерживать реестр объектов контроля в актуальном состоянии.

Также необходимо расширить перечень сведений, характеризующих добросовестность контролируемых лиц, и обеспечить учет таких сведений при категорировании объектов контроля.

III. Развитие индикаторов риска в качестве основного
инструмента контроля

Принятие Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" обусловило внедрение индикаторов риска в качестве инструмента риск-ориентированного подхода при осуществлении внепланового контроля. В 2022 году федеральными органами исполнительной власти использовались 187 индикаторов риска, однако лишь единицы из них сработали.

Это обусловлено как новизной данного инструмента для многих видов контроля (надзора), так и наличием иных оснований для внепланового реагирования контрольных (надзорных) органов.

Развитие риск-ориентированного подхода в части применения индикаторов риска должно быть направлено в первую очередь на расширение сфер его применения. Разработка новых индикаторов риска по наиболее часто нарушаемым требованиям, охватывающим все виды объектов контроля, позволит минимизировать число внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, по итогам которых не выявлено нарушений.

Индикаторы риска должны отражать не только вероятность нарушения обязательных требований, они должны быть связаны с массовыми и критическими нарушениями, имеющими наиболее негативные последствия.

Градация индикаторов риска по степени возможных негативных последствий является следующим шагом в развитии рискориентированного подхода.

Это позволит на ранних этапах выявлять тенденции к недобросовестному поведению, влекущему причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в будущем, предотвращать нарушения и оперативно реагировать в случае их возникновения.

Также необходимо пересмотреть основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, переориентируя внеплановую работу контрольных (надзорных) органов в сторону реагирования на индикаторы риска.

Таким образом, приоритетными направлениями работы являются расширение количества и более точечная настройка индикаторов риска, в том числе с целью увеличения доли внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых на основании индикаторов риска.

В этих целях необходимо увеличить количество индикаторов риска (в первую очередь - по массовым видам контроля (надзора), что должно быть обеспечено посредством разработки новых индикаторов риска по наиболее массовым и критичным видам нарушений обязательных требований, в отношении которых в настоящее время не установлены индикаторы риска, а также на основании правоприменительной практики. Методические материалы, содержащие возможные модели разработки индикаторов риска в различных сферах деятельности, подлежат размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу https://monitoring.ar.gov.ru.

Внедрение соответствующих моделей должно осуществляться с учетом анализа правоприменительной практики в каждом муниципальном образовании в рамках соответствующих сфер контрольной (надзорной) деятельности.

При этом в последующем требуется проанализировать действующие индикаторы риска с точки зрения практики их применения, а именно определить индикаторы риска, которые требуют корректировки в целях повышения качества и оперативности их срабатывания для принятия своевременных мер реагирования.

По результатам анализа практики применения индикаторов риска, качества подготовки документов для согласования с органами прокуратуры по основаниям срабатывания индикаторов риска необходимо проработать с Генеральной прокуратурой Российской Федерации вопрос необходимости согласования контрольных (надзорных) мероприятий по отдельным категориям индикаторов риска, например, влекущих за собой риск причинения вреда жизни и здоровью граждан, ущерба экономическим интересам государства.

Одновременно целесообразно проработать вопрос о возможности проведения профилактических мероприятий при выявлении индикаторов риска в отдельных случаях.

Кроме того, в работе с индикаторами риска важной частью должна стать цифровизация процессов получения из различных автоматизированных систем данных, которые будут взаимосвязаны между собой.

IV. Развитие сервисов профилактики нарушений
обязательных требований

Значительные усилия контрольных (надзорных) органов должны быть сосредоточены на профилактике рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Профилактическая работа должна обеспечить понимание контролируемыми лицами всех обязательных требований.

Основной задачей является стимулирование добросовестного поведения контролируемых лиц, которое строится на взаимном уважении и взаимной выгоде бизнеса, граждан и государства.

Важную роль в решении этой задачи играет трансформация контрольных (надзорных) органов от упреждающе-карательной к сервисной, клиентоориентированной модели поведения. Контрольные (надзорные) органы должны проводить широкую разъяснительную кампанию, выпуская доступные для понимания руководства по соблюдению обязательных требований, видеоматериалы, проводя консультирования и давая практические советы в рамках профилактических визитов.

В пилотном режиме по отдельным массовым видам федерального государственного контроля (надзора) необходимо разработать сервис самообследования с возможностью подачи декларации соблюдения обязательных требований (далее - декларация) в основном для малых и средних предприятий. Также инструменты самообследования должны быть интегрированы в системы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и учитываться при выделении государственной поддержки таким предприятиям. Листы самообследования должны содержать понятные контролируемым лицам вопросы, отражающие соблюдение обязательных требований. В качестве средства стимулирования добросовестного поведения для отдельных категорий объектов контроля должно быть реализовано рейтингование.

Высокий уровень безопасности и иных качественных характеристик объектов контроля при одновременном снижении административной нагрузки на бизнес является приоритетной задачей контрольных (надзорных) органов. Достижение такого результата возможно посредством стимулирования контролируемых лиц самостоятельно поддерживать высокий уровень соответствия объектов контроля установленным обязательным требованиям.

В первую очередь необходимо предоставить контролируемым лицам возможность самостоятельно оценивать уровень соблюдения обязательных требований, что возможно обеспечить в рамках процедуры самообследования. В то же время в ходе прохождения самообследования и по его итогам должна быть также предусмотрена процедура авторизации в федеральной государственной информационной системе "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме", что обеспечит возможность подачи декларации, а также сбор данных о востребованности указанного сервиса. Сервис самообследования должен быть реализован на базе реестра обязательных требований и отображаться в том числе с использованием портала госуслуг и мобильного приложения "Инспектор". В случае если объекту контроля присвоена категория риска, необходимо обеспечить техническую возможность указания его номера из единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее - единый реестр видов контроля) при прохождении самообследования.

Регулярное прохождение самообследования позволит контролируемым лицам своевременно предупреждать риски причинения вреда (ущерба), а в случае возникновения у контрольного (надзорного) органа оснований для проведения контрольного (надзорного) мероприятия - быть полностью готовым к проверке соблюдения требований законодательства.

Необходимо отметить, что эффективное развитие и популяризация самообследования невозможны без обеспечения необходимого уровня мотивации хозяйствующих субъектов. В этой связи необходимо интегрировать механизм самообследования в систему категорирования отдельных объектов контроля, в частности установить возможность снижения присвоенной категории риска при получении заявителем высоких результатов прохождения самостоятельной оценки уровня соблюдения обязательных требований. В целях закрепления успешного прохождения процедуры самообследования контролируемые лица должны иметь возможность подачи декларации. Предоставление такой возможности контролируемым лицам обеспечит необходимый уровень их заинтересованности в соблюдении требований законодательства и, соответственно, повлияет на снижение рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Тем не менее возможность влияния на категорию риска не всегда является достаточной мотивацией для обеспечения высокого уровня безопасности на объектах контроля. Для отдельных объектов контроля должна проводиться оценка соответствия поданной декларации в рамках профилактического визита. По итогам такой оценки сведения об объекте контроля вносятся в рейтинг с присвоением баллов согласно степени соблюдения обязательных требований и дополнительных рекомендаций. Под внесением сведений в рейтинг понимается присвоение определенной оценки объекту контролируемого лица, свидетельствующей об уровне обеспечения безопасности и иных качественных характеристиках объекта контроля.

Механизм осуществления контроля (надзора) должен соответствовать текущим социально-экономическим и нормативным правовым реалиям и включать в себя в том числе такие этапы, как самостоятельный контроль и включение в рейтинг.

Самостоятельный контроль характеризуется относительно пассивной ролью контрольных (надзорных) органов и направлен на самостоятельное определение контролируемыми лицами уровня соблюдения обязательных требований, а также выявление рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Для этого необходимо обеспечить организацию самообследования и подачу декларации в цифровом виде.

В отношении контролируемого лица, подавшего декларацию, контрольным (надзорным) органом должно быть инициировано проведение профилактического визита. В ходе проведения профилактического визита инспектору необходимо оценить степень соответствия объекта контроля обязательным требованиям, заявленную в декларации. Вместе с тем необходимо установить перечень контрольных (надзорных) действий, которые могут совершаться в рамках указанного профилактического визита.

Объекты контроля, подлежащие внесению в рейтинг, также должны оцениваться по итогам контрольных (надзорных) мероприятий и профилактических визитов, не связанных с подачей декларации.

Включение в рейтинг характеризуется присвоением объекту контролируемого лица соответствующей оценки уровня безопасности и иных качественных характеристик, установленной инспектором на объекте контроля по итогам проведения профилактического визита или контрольного (надзорного) мероприятия (объект планируемого рейтингования - объект контроля, в случае наличия у контролируемого лица нескольких объектов контроля оценка присваивается отдельно по каждому объекту). Информация о присвоенной оценке вносится в специальный рейтинг, который должен быть размещен в открытом доступе. После включения в рейтинг контролируемым лицом размещается значок с присвоенной оценкой на входной группе объекта контроля. Также необходимо обеспечить возможность контролируемого лица использовать данные сведения в рекламных целях.

Внедрение механизма рейтингования обеспечит открытость для широкой общественности сведений о степени обеспечения безопасности и иных качественных характеристик объекта контроля, что позволит стимулировать контролируемых лиц соблюдать обязательные требования и рекомендации контрольных (надзорных) органов без угрозы применения штрафных санкций.

В пилотном режиме применение инструментов самообследования и рейтингования контролируемых лиц по уровню их соответствия требованиям законодательства, а также рекомендациям контрольного (надзорного) органа будет реализовано в отношении отдельных типов объектов контроля (например, при осуществлении федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора).

Необходимо также повышать качество профилактических визитов, при проведении которых инспекторы должны не только рассказывать о процедурах государственного контроля (надзора), муниципального контроля, но и давать практические советы по недопущению нарушений на конкретном объекте контроля. Такие мероприятия формируют позитивную репутацию и признание профессии инспектора как высококлассного специалиста, главной задачей которого является недопущение причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Профилактические визиты являются заменой контрольного (надзорного) мероприятия и могут стать основной формой взаимодействия контрольных (надзорных) органов и бизнеса. Для отдельных объектов контроля (социальные учреждения (школы, больницы и др.) контрольные (надзорные) мероприятия должны быть полностью исключены путем их замены на профилактические визиты.

Кроме того, необходимо совершенствовать профилактические визиты при помощи механизмов обратной связи от контролируемых лиц с использованием цифровых сервисов портала госуслуг.

V. Цифровизация контрольной деятельности

Принятие Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" позволило обеспечить развитие информационных систем, обеспечивающих цифровизацию основных процессов, а также сформировать единую модель данных в сфере контроля.

Цифровой контур информационных систем обеспечивает процесс контроля с применением единых справочников и классификаторов. В настоящий момент на базе единого реестра видов контроля произведена оцифровка всех положений о видах контроля (надзора). Указанные справочники используются в других информационных системах, таких как единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, государственная информационная система и другие. Это позволяет всем информационным системам общаться "на одном языке". В рамках развития планируется обеспечить автоматизацию подсчета категорий риска, "калькулятор рисков" будет выводиться в личном кабинете контролируемого лица на портале госуслуг.

В целях повышения клиентоориентированности создан функциональный личный кабинет контролируемого лица на портале госуслуг, позволяющий в режиме "одного окна" взаимодействовать с контрольными (надзорными) органами.

В личном кабинете на портале госуслуг реализованы сервисы юридически значимого уведомления и информирования обо всех контрольных (надзорных) и профилактических мероприятиях с соответствующими документами, а также об объектах с присвоенной категорией риска в форме отображения сведений в отдельном разделе.

В 2024 году будет завершена разработка базовой функциональности взаимодействия контролируемых лиц и контрольных (надзорных) органов на портале госуслуг, в частности личный кабинет и вся его функциональность будут доступны физическим лицам.

Вместе с тем в 2024 году личный кабинет контролируемого лица на портале госуслуг пополнится новыми средствами, такими как направление уведомлений о начале ведения отдельных видов предпринимательской деятельности, появятся новые формы уведомлений, расширяющие перечень жизненных ситуаций взаимодействия бизнеса и инспекторов.

Оперативное взаимодействие контролируемого лица с контрольным (надзорным) органом в электронном формате обеспечивается с помощью личного кабинета на портале госуслуг и сервисов запроса документов и их направления в электронном формате, отказа от профилактического визита и оценки его проведения, подачи заявлений на осуществление профилактического визита и консультирования, а также новых возможностей механизма досудебного обжалования.

На базе единого реестра видов контроля создан справочник оснований проведения контрольных (надзорных) мероприятий, справочник поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации о проведении внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, проверок.

Кроме того, категорирование объектов осуществляется в едином реестре видов контроля, реестр объектов контроля переведен на реестровую модель, приказы о категорировании более не применяются. Реестр объектов контроля интегрирован с единым реестром контрольных (надзорных) мероприятий, который использует объекты из единого реестра видов контроля для плановых контрольных (надзорных) мероприятий в обязательном порядке, что позволяет обеспечить прослеживаемость данных. В рамках доработки реестр объектов контроля получит раздел "Предлагаемые к категорированию", в котором будут отображаться данные, в том числе на основании поданных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями уведомлений в рамках уведомительных режимов (единый реестр уведомлений также реализуется на базе единого реестра видов контроля).

Во всех информационных системах для целей осуществления государственного контроля (надзора) используются сведения об обязательных требованиях из реестра обязательных требований (с учетом исключения для муниципального уровня), внесение обязательных требований инспектором в ручном режиме должно быть исключено (уже исключено на федеральном уровне).

Информация о количественных данных передается из единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Аналитика на основании этих данных производится в информационной панели в государственной автоматизированной информационной системе "Управление" (далее - система "Управление"). С введением в продуктивную среду новой версии вида сведений "Размещение сведений в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий" версии 6.2.0 будет существенно расширен набор данных, направляемых в том числе в систему "Управление" для формирования показателей в информационной панели в системе "Управление", с помощью которого можно наглядно отслеживать различные параметры работы контрольных (надзорных) органов. При этом такое расширение набора данных не требует дополнительного изменения действующих нормативных правовых актов.

Необходимо обеспечить полноценную интеграцию реестра обязательных требований с единым реестром видов контроля и единым реестром учета лицензий (разрешений) для получения справочников. Все ведомственные системы, используемые в сфере контроля (надзора), а также единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий и подсистема досудебного обжалования государственной информационной системы должны быть интегрированы с реестром обязательных требований и получать справочники обязательных требований. Также реестр обязательных требований должен выступать в качестве единой цифровой площадки для формирования проверочных листов и проведения самообследования.

Опыт организации деятельности органов государственной власти и хозяйствующих субъектов в условиях действия ограничительных мер, связанных с предотвращением распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), показал, что применение технологий дистанционного взаимодействия не только необходимость, но и способ снижения издержек.

Контрольные (надзорные) органы столкнулись с необходимостью контроля за деятельностью контролируемых лиц в дистанционном формате в условиях ограничения проведения контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием с контролируемым лицом. Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" предусматривает проведение ряда контрольных (надзорных) мероприятий с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе аудио- или видеосвязи. При этом дистанционное взаимодействие требует как соответствующего технического и технологического оснащения, так и адаптации процессов организации и осуществления контрольных (надзорных) и профилактических мероприятий контрольными (надзорными) органами с учетом особенностей и ограничений данного формата взаимодействия.

В целях обеспечения дистанционного взаимодействия разработано мобильное приложение "Инспектор", которое позволяет с любых мобильных устройств и стационарных компьютеров дистанционно осуществлять оценку соблюдения обязательных требований, проводить профилактический визит и контрольное (надзорное) мероприятие.

Подтверждение устранения нарушений будет осуществляться в том числе с использованием мобильного приложения "Инспектор". Для контролируемого лица чек-лист на основании перечня нарушений будет формироваться автоматически на основании единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Если представлены материалы для подтверждения устранения нарушения, они должны быть оценены до назначения повторной проверки.

Для осуществления контроля и профилактики создаются ведомственные информационные системы либо используется государственная информационная система, которая позволяет оформлять все действия и формировать все документы внутри системы единообразно и с интеграцией с системой Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Разработана система по ведению дел об административных правонарушениях, созданная на базе государственной информационной системы, что позволяет завершить формирование цифрового контура информационных систем.

Внедрение такой системы позволит реализовать сквозной процесс - от проведения контрольного (надзорного) мероприятия до привлечения к ответственности за выявленные нарушения обязательных требований, что в целом повысит качество подготовки материалов дела (путем стандартных шаблонов, справочников и заполнения полей на основании ранее введенных данных), сократит сроки их подготовки и передачи, позволит обеспечить учет и систематизацию дел об административных правонарушениях, в том числе для целей отслеживания, обобщения и анализа результатов рассмотрения дел об административных правонарушениях, формирования правоприменительной практики, а также определить наиболее нарушаемые обязательные требования для целей их последующего анализа и оценки необходимости пересмотра.

Вместе с тем весь процесс осуществления контроля в цифровом виде осложняют несколько факторов.

Отсутствует единая система прослеживаемости завершения процесса контроля, в частности производства по делам об административных правонарушениях, что не позволяет собирать информацию о налагаемой ответственности за нарушения обязательных требований и допускает возможность ошибки при назначении наказаний за те или иные правонарушения.

Не налажен полный сквозной процесс осуществления контроля во всех контрольных (надзорных) органах. Некоторыми контрольными (надзорными) органами проводятся контрольные (надзорные) и профилактические мероприятия без использования информационных систем, обеспечивающих такой сквозной процесс.

Наличие множества информационных систем разного уровня в контрольных (надзорных) органах не позволяет обеспечивать быстрый обмен данными между их инфраструктурой и, соответственно, допускает нарушения нормативных сроков ведения таких систем.

Отсутствует единый личный кабинет инспектора, который бы позволял работать в единой инфраструктуре всех систем со сквозной верификацией.

Инспекторский состав должен иметь возможность работать в одной информационной системе, обеспечивающей все функции контрольного (надзорного) органа, а в условиях удаленной работы - в специальном мобильном приложении. Такое мобильное приложение должно также обеспечивать возможность проведения мероприятий в формате видеоконференц-связи, подтверждение устранения нарушений без проведения проверок.

Накопленный массив данных о контрольной (надзорной) деятельности должен быть структурирован на информационных панелях для руководителей и специалистов разного уровня.

Смежные с контрольной (надзорной) деятельностью процессы, такие как административное делопроизводство, также должны быть включены в сквозной процесс.

Практически отсутствует цифровая фиксация инцидентов, влекущих за собой риск причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Таким образом, помимо необходимых совершенствований отдельных функций существующих систем, необходимо перевести цифровой контур информационных систем на единую цифровую платформу Российской Федерации "Гостех" (далее - платформа "Гостех") для возможности масштабирования функционала по осуществлению контроля (надзора).

Инфраструктурный перевод на платформу "Гостех" информационных систем позволит сократить издержки на их содержание, а также исключить ошибки при передаче данных из одной системы в другую, ускорить обновления интеграций при доработке модели данных.

Одновременно с этим необходимо актуализировать процессы при осуществлении контроля (надзора) в контрольных (надзорных) органах и при отсутствии у них информационной системы полного цикла переводить такие органы на государственную информационную систему.

В этой связи в рамках платформы "Гостех", объединяющей информационные системы в сфере контроля, необходима подсистема координации контрольной деятельности государственной информационной системы, которая будет являться агрегатором всей информации о контроле перед ее направлением в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий и позволит повысить эффективность работы контрольных (надзорных) органов за счет внедрения системы единых справочников и логических контролей. Взаимодействие платформы "Гостех" с единым реестром контрольных (надзорных) мероприятий должно осуществляться путем прямой интеграции через систему межведомственного электронного взаимодействия 4-й версии.

Указанные процессы цифровой трансформации должны совместно координироваться как со стороны органа, осуществляющего полномочия по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, так и органа, осуществляющего полномочия по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере информационных технологий.

VI. Повышение компетенций и статуса инспекторского состава

Для качественного решения проблематики трансформационного периода в сфере контрольной (надзорной) деятельности необходимы специалисты высокой квалификации, мотивированные на достижение результата, амбициозные и ответственные. Подготовка таких сотрудников в учебных заведениях профессионального образования в настоящее время сложна в силу ряда как объективных, так и субъективных причин.

Отсутствие в целом специализированных и эффективных инструментов оценки уровня квалификации государственных гражданских служащих и иных категорий работников, осуществляющих контрольные полномочия, не позволяет оперативно определять уровень профессиональных знаний и навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей, сформулированных с учетом задач и функций контрольного (надзорного) органа.

В условиях такой проблематики целесообразной видится разработка специальных образовательных программ, направленных на повышение квалификации сотрудников контрольных (надзорных) органов, обеспечивающих внедрение новых подходов к профессиональному развитию с учетом трансформации сферы государственного контроля (надзора), с расширением практики дистанционных образовательных технологий.

Технологической платформой для обеспечения профессионального роста должна стать система дистанционного обучения государственной информационной системы, на базе которой необходимо развивать системы дистанционного обучения для государственных гражданских служащих и иных категорий работников, осуществляющих контрольные полномочия.

VII. Совершенствование законодательства об административной
ответственности в части контрольной (надзорной) деятельности

Подход к осуществлению контрольной (надзорной) деятельности, предусмотренный Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", основан на обеспечении исполнения обязательных требований при снижении административной нагрузки на контролируемых лиц. В рамках указанного подхода основной задачей государственного контроля (надзора), муниципального контроля является не привлечение контролируемого лица к ответственности, а предотвращение и устранение нарушений обязательных требований.

Вместе с тем действующие нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не исключают привлечения контролируемого лица к административной ответственности в случае надлежащего исполнения предписания об устранении выявленных нарушений. Указанный факт может выступать только в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность.

При этом вопросы устранения значительного количества нарушений обязательных требований, выявляемых у государственных и муниципальных учреждений, связаны с компетенцией учредителя соответствующей организации (исполнительного органа субъекта Российской Федерации или администрации муниципального образования), в том числе по причине необходимости выделения дополнительного финансирования.

В связи с этим исполнение контролируемыми лицами предписаний об устранении таких нарушений взаимосвязано с принятием решений учредителями, то есть фактически в значительной степени находится вне пределов компетенции контролируемых лиц.

Необходимо проработать механизм, который позволил бы обеспечить устранение нарушений с учетом имеющихся ресурсов учредителя и контролируемого лица без привлечения бюджетных учреждений и их должностных лиц к административной ответственности.

Целесообразно предусмотреть, что после выдачи предписания об устранении нарушений учреждение составляет индивидуальную "дорожную карту" по устранению нарушений, которая согласовывается с учредителем, а затем с контрольным (надзорным) органом в целях заключения соглашения об устранении нарушений.

Обязанность осуществления оценки достаточности финансирования, направленного на устранение выявленных нарушений обязательных требований, при заключении соглашения об устранении таких нарушений и утверждении плана мероприятий по проверке исполнения "дорожной карты" по устранению нарушений возлагается на учредителя. При этом такая оценка контрольным (надзорным) органом не осуществляется.

Контрольный (надзорный) орган разрабатывает и утверждает план мероприятий по проверке исполнения "дорожной карты". При этом после утверждения соглашения с "дорожной картой" предписание об устранении нарушения отменяется, а оценка устранения нарушений осуществляется исключительно посредством механизмов "дорожной карты".

Сведения о заключении соглашения и исполнении "дорожной карты" будут подлежать внесению в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий в целях обеспечения надлежащего контроля со стороны органов прокуратуры.

Для реализации указанного механизма необходимо дополнить Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" положениями о порядке заключения соглашения с "дорожной картой".

Одновременно необходимо дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях корреспондирующими положениями, в соответствии с которыми надлежащее исполнение "дорожной карты" исключает привлечение бюджетных учреждений и их должностных лиц к административной ответственности, то есть является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению).

Кроме того, в целях процессуального обеспечения предлагаемого механизма необходимо предусмотреть, что дело об административном правонарушении в рассматриваемом случае не может быть возбуждено либо производство по такому делу приостанавливается на период времени, необходимый для реализации и оценки исполнения "дорожной карты".

При этом в целях недопущения злоупотреблений контролируемым лицом своим правом на реализацию "дорожной карты" необходимо предусмотреть приостановление течения сроков давности привлечения к административной ответственности на период действия указанных ограничений.

С учетом получения результатов практики применения предлагаемого регулирования необходимо рассмотреть вопрос о распространении механизма заключения соглашения на иные контролируемые лица.

Утвержден
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 21 декабря 2023 г. N 3745-р

ПЛАН-ГРАФИК
РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЬНОЙ
(НАДЗОРНОЙ) ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДО 2026 ГОДА