Статья 4 КВВТ РФ. Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта

Комментарии к ст. 4 КВВТ РФ

1. Комментируемая статья посвящена организации государственного управления в области внутреннего водного транспорта. В ней закреплены:

- органы государственного управления и государственного надзора;

- полномочия органов управления;

- распределение полномочий между федеральными и региональными органами управления;

- требования, предъявляемые к нормативным правовым актам, изданным по вопросам деятельности на внутреннем водном транспорте.

2. Пункт 1 комментируемой статьи посвящен системе органов управления в области внутреннего водного транспорта.

Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для эффективного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из условий эффективного управления.

Говоря о системе органов управления в области внутреннего водного транспорта, следует остановиться на понятиях "система" и "система управления". Лингвистический анализ указанных терминов и изучение множества определений данного понятия позволили прийти к следующим выводам:

- система представляет собой совокупность элементов (частей), закономерно и правильно структурированных с учетом их взаимных связей;

- система управления - это совокупность закономерно расположенных звеньев и связей между ними, возникающих в процессе воздействия субъекта управления на объект через соответствующие механизмы для достижения поставленных целей.

Система государственного управления в области внутреннего водного транспорта относится к социальным системам управления - в основе ее функционирования лежит управление совместной деятельностью людей. Она отвечает всем признакам социального управления:

- главное назначение - упорядочить взаимоотношения участников совместной деятельности для достижения цели;

- главный объект воздействия - поведение участников совместной деятельности;

- соподчиненность воль людей (участников совместной деятельности), подчинение целенаправленной воле управляющего субъекта;

- механизм реализации управления осуществляется органами управления в рамках управленческих отношений.

Государственная система управления в области внутреннего водного транспорта в России является подсистемой всего государственного управления в РФ и характеризуется следующими признаками:

- представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов управления; имеет соответствующую внутреннюю структуру, определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней управления - относительно обособленных структурных образований, различающихся по своему статусу (правам и обязанностям);

- имеет внутренние (между частями системы) и внешние (между системой и окружающей средой) связи;

- суть и социальное предназначение заключается в организации практического исполнения нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по использованию и охране водных объектов;

- носит исполнительно-распорядительный характер управления; осуществляется посредством принятия административно-правовых актов и организационно-исполнительных действий;

- обладает определенными устойчивыми свойствами;

- способна изменяться и развиваться.

Внутренняя структура системы обусловлена тем, что управление в области внутреннего водного транспорта является:

- правовым и подзаконным: его организация регламентируется нормами права, в том числе конституционного, а субъекты управления действуют в пределах компетенции, определенной нормативными правовыми актами (прежде всего законами);

- общегосударственным, поскольку осуществляется в масштабах всей страны и проявляется во многих отраслях народного хозяйства. В регионах РФ, где имеются внутренние водные пути, проживает 80% населения страны;

- территориальным, то есть осуществляется в рамках определенной территории (муниципального образования, субъекта РФ).

Внутренняя целостность государственной системы управления в области внутреннего водного транспорта складывается из взаимосвязанных и взаимозависимых элементов - субъекта, объекта управления и их связей. Субъект управления имеет преимущественное положение как элемент системы, целенаправленной воле которого подчиняются другие элементы <19>.

--------------------------------

<19> См.: Титов А.В., Зайкова С.Н., Волынский И.А., Хмельницкая А.А. Современное состояние и проблемы использования внутренних водных путей (на примере Волго-Каспийского морского судоходного канала): Монография / Под общ. ред. А.В. Титова. Пенза: Научно-издательский центр "Социосфера", 2017. С. 89.

В качестве субъектов выступают Президент РФ, Правительство РФ, органы государственного управления.

Главенствующая роль в системе принадлежит Президенту РФ. Помимо общего руководства и кадровой политики, он определяет меры по обеспечению устойчивого функционирования внутренних водных путей <20> и формирует соответствующие поручения. Так, например, по результатам заседания президиума Государственного совета РФ по вопросам развития внутренних водных путей, состоявшегося 15 августа 2016 г. в Волгограде <21>, сформирован целый перечень поручений Президента РФ, направленных как на формирование системы управления в области использования и охраны водных объектов, так и на государственную поддержку развития речных перевозок.

--------------------------------

<20> Указ Президента РФ от 14 августа 1997 г. N 881 "О мерах по обеспечению устойчивого функционирования внутренних водных путей России".

<21> Распоряжение Президента РФ от 11 августа 2016 г. N 239-рп "О проведении заседания президиума Государственного совета Российской Федерации".

Правительство РФ как субъект управления и высший орган исполнительной власти принимает необходимые для реализации федеральных законов подзаконные нормативные правовые акты по вопросам водного регулирования. Так, например:

- Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293 "О государственном регулировании цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей" утвержден Перечень услуг субъектов естественных монополий по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством;

- Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" утверждено Положение о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов.

Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется:

- Минтрансом как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта. Минтранс действует в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации". Указанное Министерство при реализации обязательств в установленной сфере деятельности, вытекающих из международных договоров РФ, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию как компетентный орган в области внутреннего водного транспорта, в том числе как "администрация" и "назначенный орган";

- Росморречфлотом как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере морского и речного транспорта, в том числе в отношении морских рыбных портов в целях развития транспортного комплекса. Росморречфлот действует в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 371 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта".

Росморречфлот осуществляет полномочия компетентного органа в области морского и внутреннего водного транспорта по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом;

- Ространснадзором как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере внутреннего водного (за исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях), а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере. Ространснадзор действует на основании Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта";

- ГИМС МЧС как уполномоченным подразделением федерального органа исполнительной власти, осуществляющим государственный надзор за маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок и их пользованием во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации. ГИМС действует на основании Постановления Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. N 835 "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий";

- государственными организациями, находящимися в ведении уполномоченного органа исполнительной власти в сфере транспорта. Такими организациями являются, к примеру:

администрации бассейнов внутренних водных путей, создаваемые в форме федеральных бюджетных учреждений. Администрации действуют в соответствии с уставами, утвержденными распоряжениями Росморречфлота, и осуществляют функции по выполнению государственных работ и оказанию государственных услуг в сфере внутреннего водного транспорта;

Российский речной регистр как федеральное автономное учреждение, осуществляющее классификацию и освидетельствование судов, а также плавучих объектов. Устав федерального автономного учреждения "Российский Речной Регистр" утвержден распоряжением Минтранса России от 14 ноября 2011 г. N ИЛ-126-р.

Пример: Верховным Судом РФ оставлены без изменения решения судов трех инстанций, подтверждающих правомочность федерального автономного учреждения "Российский Речной Регистр" на принятие приказа, вносящего изменения в правила классификации и постройки судов.

В Определении от 13 июня 2018 г. N 305-КГ18-6940 Верховный Суд РФ указал, что, отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды, оценив представленные в материалы дела доказательства, руководствуясь положениями ст. 4, 34, 35 КВВТ, Техническим регламентом о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2010 г. N 623, Положением о классификации и об освидетельствовании судов, утвержденным Приказом Минтранса от 14 апреля 2016 г. N 102, обоснованно пришли к выводу, что внесение изменений в Правила классификации и постройки судов, утвержденные Приказом Российского речного регистра от 9 сентября 2015 г. N 35-РП, осуществлено в пределах предоставленных учреждению полномочий и в соответствии с законодательством, регулирующим отношения в указанной сфере;

- другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий. Например, Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере изучения, использования, восстановления и охраны водных объектов отнесены к полномочиям Минприроды.

3. Минтранс в соответствии с международными договорами, КВВТ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ утверждает в установленном порядке в пределах своей компетенции правила и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные:

1) с судоходством, например:

- Приказ Минтранса от 19 января 2018 г. N 19 "Об утверждении Правил плавания судов по внутренним водным путям";

- Приказ Минтранса от 24 июля 2018 г. N 270 "Об утверждении Правил движения и стоянки судов в Волго-Донском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации";

- Приказ Минтранса от 3 марта 2014 г. N 58 "Об утверждении Правил пропуска судов через шлюзы внутренних водных путей";

- Приказ Минтранса от 15 февраля 2017 г. N 52 "Об утверждении Порядка присвоения названий судам внутреннего водного транспорта";

- Приказ Минтранса от 1 марта 2010 г. N 47 "Об утверждении Порядка диспетчерского регулирования движения судов на внутренних водных путях Российской Федерации";

2) перевозкой и переработкой грузов, например Приказ Минтранса от 5 мая 2012 г. N 140 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и их багажа на внутреннем водном транспорте";

3) содержанием судовых ходов, инфраструктуры внутренних водных путей. Так, Минтрансом разработан проект Приказа "Об утверждении Правил содержания судовых ходов и судоходных гидротехнических сооружений" <22>;

4) использованием внутренних водных путей, например Приказ Минтранса от 29 декабря 2003 г. N 221 "Об утверждении Положения по расследованию, классификации и учету транспортных происшествий на внутренних водных путях Российской Федерации".

--------------------------------

<22> URL: https://regulation.gov.ru/p/60628 (дата обращения: 1 марта 2019 г.).

Принятые Минтрансом правила и иные нормативные правовые акты обязательны для исполнения любыми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также физическими лицами.

4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет цели государственного надзора в области внутреннего водного транспорта. К ним относятся обеспечение:

- безопасности судоходства;

- охраны человеческой жизни на внутренних водных путях;

- безопасности портовых и судоходных гидротехнических сооружений и внутренних водных путей;

- надлежащего качества оказания услуг и выполнения работ на внутреннем водном транспорте.

Под государственным надзором понимается совокупность функций специальных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблюдению за соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, неподчиненных им юридических и физических лиц.

В п. 4 комментируемой статьи говорится об административном надзоре.

Под административным надзором понимается управленческая деятельность специально уполномоченных исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц по наблюдению и мониторингу соблюдения, исполнения и применения участниками правоотношений правовых актов государственного управления.

Государственный надзор в области внутреннего водного транспорта обладает рядом особенностей:

- является особой разновидностью государственного контроля;

- осуществляется Ространснадзором и его должностными лицами;

- осуществляется систематически в соответствии с Приказом Минтранса от 14 августа 2012 г. N 307 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства РФ, в том числе международных договоров РФ о торговом мореплавании, о внутреннем водном транспорте РФ, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по обеспечению безопасности мореплавания и судоходства";

- основное назначение - обеспечение правопорядка и общественной безопасности в области внутреннего водного транспорта;

- между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность;

- может осуществляться в отношении неопределенного круга лиц;

- осуществляется при помощи определенных методов (наблюдение, плановые и внеплановые проверки, обследование, истребование и анализ документов, работа с обращениями граждан и юридических лиц, публикациями в средствах массовой информации о нарушениях законности в области внутреннего водного транспорта);

- предметом надзора (в отличие от контроля) является законность (при контроле - законность и целесообразность).

5. Пункт 6 комментируемой статьи определяет, что нормативные правовые акты, изданные по вопросам деятельности на внутреннем водном транспорте, не должны противоречить положениям КВВТ. Комментируемый пункт сходен по содержанию со ст. 2 КВВТ (см. комментарий к ст. 2).

6. Органы исполнительной власти субъектов РФ не наделены полномочиями по правовому регулированию правоотношений в области внутреннего водного транспорта.

Пример: Верховным Судом РФ признан правомерным вывод Хабаровского краевого суда об отсутствии у органа государственной власти субъекта РФ полномочий по решению вопросов безопасности людей на переправах и наплавных мостах.

В Определении от 17 сентября 2014 г. N 58-АПГ14-16 Верховный Суд РФ указал, что в силу п. 1 ст. 4 КВВТ государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, непосредственно или через находящиеся в его ведении государственные организации, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.

Из подп. "а" п. 5 Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта следует, что переправы и наплавные мосты на внутренних водных путях относятся к объектам водного транспорта, в связи с чем полномочиями по принятию нормативно-правовых актов в области внутреннего водного транспорта орган государственной власти субъекта РФ не обладает, это компетенция федерального органа исполнительной власти.

Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает возможность передачи полномочий в области внутреннего водного транспорта от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.

В случае принятия решения о передаче полномочий должно соблюдаться два обязательных требования:

- передача осуществляется путем принятия соответствующих постановлений Правительства РФ;

- передача осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Как следует из ст. 26.8 указанного Федерального закона, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и иным федеральным законам.

Полномочия передаются путем заключения соглашений. Порядок заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий утвержден Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924.

В соглашении определяются:

- условия и порядок передачи осуществления части полномочий;

- порядок их финансирования;

- порядок осуществления контроля за осуществлением части полномочий;

- срок действия соглашения;

- ответственность сторон соглашения;

- основания и порядок его досрочного расторжения;

- иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Федеральные органы исполнительной власти контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.