Статья 202 АПК РФ. Порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности

Комментарии к ст. 202 АПК РФ

1. Особенностью рассмотрения в арбитражных судах дел о привлечении к административной ответственности является его смешанный процессуально-правовой режим, обязывающий арбитражный суд применять три группы процессуальных норм:

1) общие правила искового производства (разд. I и II АПК);

2) правила административного судопроизводства (гл. 25 АПК);

3) правила производства по делам об административных правонарушениях (гл. 28 и 29 КоАП).

Процессуальные коллизии между АПК и КоАП могут разрешаться различными способами в зависимости от характера разрешаемого вопроса, степени его связанности с правилами судопроизводства в арбитражных судах, а также с задачами производства по делам об административных правонарушениях. В тех случаях, когда положения гл. 25 и иные нормы АПК прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Это касается наименования категорий дел (гл. 25 АПК), оснований возбуждения производства по делам (ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 207 АПК), наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции (ст. ст. 206 и 211 АПК), составления протокола судебного заседания (ст. 155 АПК), сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов (ч. 5 ст. 206 и ч. 6 ст. 211 АПК).

В то же время, учитывая достаточно схематичное регулирование АПК вопросов рассмотрения дел об административных правонарушениях, арбитражные суды субсидиарно применяют отдельные процессуальные нормы КоАП, восполняющие имеющиеся пробелы АПК либо устанавливающие иные по сравнению с АПК процессуальные правила, когда это позволяет учесть специфику материальных или процессуальных административно-деликтных отношений. Так, например, арбитражные суды непосредственно на основании процессуальных норм КоАП принимают следующие судебные решения:

- о возвращении протокола об административном правонарушении административному органу (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП) в составе определения о возвращении заявления или о прекращении производства по делу;

- о принятии заявления прокурора о привлечении лица к административной ответственности (ст. ст. 28.4 и 28.8 КоАП);

- о допуске потерпевшего в судебное заседание и направлении ему копии решения по делу (ст. ст. 25.2, 29.10 КоАП);

- о сроке и порядке предъявления к исполнению судебного решения о привлечении к административной ответственности (ст. ст. 31.3, 31.9 КоАП);

- о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности (ст. 32.12 КоАП).

Также большое значение для разрешения данной категории споров имеют материально-правовые и процессуально-правовые нормы КоАП, регулирующие условия и основания для принятия арбитражным судом тех или иных решений, т.е. регулирующие разрешение административно-деликтных споров по существу.

2. К компетенции арбитражных судов отнесены составы административных правонарушений, указанные в абз. 4 и 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП, при условии, что правонарушения совершены юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Следовательно, если административный орган, выявив административное правонарушение, составляет протоколы об административном правонарушении и в отношении юридического лица, и в отношении должностного лица (ч. 3 ст. 2.1 КоАП), арбитражные суды компетентны рассматривать заявление административного органа о привлечении к административной ответственности только юридического лица. Административные правонарушения, предусмотренные абз. 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП, относятся к компетенции арбитражных судов, если они совершены, помимо юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, также соответствующими должностными лицами, причем как юридических лиц, так и административных органов.

Ряд составов административных правонарушений, отнесенных абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП к компетенции арбитражных судов, учитывая признаки субъектов, их совершающих, не могут быть совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, например, составы административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 14.1, ст. 14.14, ч. 1 ст. 14.23 КоАП, что следует учитывать арбитражным судам при рассмотрении заявлений административных органов. Однако, если лицо, совершившее административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 14.1 КоАП, впоследствии будет зарегистрировано в установленном порядке в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица, спор о привлечении к административной ответственности такого лица рассматривается арбитражным судом.

3. Если после выявления административного правонарушения, совершенного индивидуальным предпринимателем, произошла государственная регистрация прекращения деятельности физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, это не влияет на полномочия суда по его разрешению (п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 2). В случае утраты силы государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя арбитражный суд уполномочен рассматривать дело об административном правонарушении, совершенном таким лицом в качестве индивидуального предпринимателя, с назначением ему административного наказания, предусмотренного санкцией статьи Особенной части КоАП для индивидуальных предпринимателей. Утрата статуса индивидуального предпринимателя не препятствует назначению таких административных наказаний, как конфискация предмета или орудия административного правонарушения, а также дисквалификация. Что касается такого административного наказания, как административное приостановление деятельности, то его назначение физическому лицу, прекратившему деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, не будет отвечать целям административного наказания (ст. 3.12 КоАП).

Индивидуальный предприниматель в качестве субъекта административного правонарушения в статьях Особенной части КоАП может определяться различными способами:

во-первых, путем указания в санкции статьи Особенной части на административные наказания, применяемые к должностным лицам - в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если КоАП не установлено иное (см., например, примечание к ст. 15.3 КоАП);

во-вторых, путем выделения в качестве самостоятельных наряду с должностными лицами субъектов административных правонарушений в связи с необходимостью дифференциации административных наказаний (ч. 4 ст. 14.1 КоАП);

в-третьих, путем указания на то, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в связи с осуществлением ими указанной деятельности несут административную ответственность как юридические лица (см. примечание к ст. 18.1 КоАП).

Если правонарушение, совершенное лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без регистрации в качестве юридического лица, не связано с его предпринимательской деятельностью, то оно несет административную ответственность как гражданин, а дела о таких административных правонарушениях подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции.

4. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных абз. 4 и 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП, совершенных юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и должностными лицами, относятся к компетенции арбитражных судов и в тех случаях, когда на основании ст. 28.7 КоАП по ним проводилось административное расследование (см. п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ N 2). Данное разъяснение потребовалось в целях исключения иного истолкования положения абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП, хотя совершенно очевидно, что содержащееся в нем нормативное предписание относится к разграничению подсудности дел об административных правонарушениях мировых судей и судей районных судов.

Дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии с абз. 4 и 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП к компетенции арбитражных судов, предусмотренные одновременно в ч. 2 ст. 23.1 КоАП, рассматриваются арбитражными судами только при условии, что административный орган (должностное лицо), к которому поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение в арбитражный суд (см. п. 9.1 Постановления Пленума ВАС РФ N 2). К таким делам относятся административные правонарушения, предусмотренные в ч. ч. 2 и 3 ст. 9.4, ст. 9.5, ч. 3 ст. 9.5.1, ст. 14.31, ч. 1 ст. 14.31.2, ст. ст. 14.32, 14.33, ч. 6 ст. 19.5 КоАП.

Порядок рассмотрения данной категории дел не изменяется в зависимости от того, проводилось административным органом на стадии возбуждения дела административное расследование или нет. В то же время для принятия административным органом (должностным лицом) решения о передаче дела об административном правонарушении, предусмотренном одновременно в ч. 2 и абз. 4 и 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП, для рассмотрения в арбитражный суд должно соблюдаться следующее условие: дело об административном правонарушении, относящееся к компетенции одновременно административного органа и арбитражного суда, может быть передано в арбитражный суд только с целью рассмотрения вопроса о назначении юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или должностному лицу такого административного наказания, которое вправе назначить только суд, - конфискация орудия или предмета административного правонарушения, дисквалификация, административное приостановление деятельности, что прямо следует из содержания ч. 2 ст. 29.9 КоАП. К сожалению, федеральный законодатель неправомерно расширил перечень составов административных правонарушений, рассмотрение дел о которых отнесено одновременно к компетенции административных органов и судей (ч. 2 ст. 23.1 КоАП), за счет правонарушений, не предусматривающих назначение всем или определенным субъектам административных наказаний, которые может назначить только суд. Применительно к делам об административных правонарушениях, относящихся к компетенции арбитражных судов, речь идет об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 2, 4 и 5 ст. 9.5, ст. 14.31 (совершенных юридическими лицами), ст. 14.31.2, ч. ч. 1 и 2 ст. 14.32 (совершенных юридическими лицами), ч. ч. 1, 2 ст. 14.33 (совершенных юридическими лицами), ст. 14.61 (совершенных юридическими лицами). На наш взгляд, ни административные органы, ни прокуроры не вправе обращаться с заявлениями или направлять дела в арбитражный суд по указанным статьям, поскольку административные органы уполномочены самостоятельно назначать предусмотренные в санкциях этих статей виды и размеры административных наказаний.

5. Производство по делам о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах в отличие от судов общей юрисдикции возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с КоАП составлять протоколы об административных правонарушениях. Тем самым обеспечивается переход дела из административно-юрисдикционного производства в административное судопроизводство, в основе которого лежит исковое производство, а административный орган приобретает процессуальный статус стороны в арбитражном процессе (ст. 45 АПК).

Компетенция административных органов и их должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях установлена ст. 28.3 КоАП. Согласно ч. 1 ст. 28.3 КоАП протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП в пределах компетенции соответствующего органа. Применительно к делам об административных правонарушениях, относящимся к компетенции арбитражных судов, такой подход применим лишь к правонарушениям, предусмотренным ч. ч. 2 и 3 ст. 9.4, ст. 9.5, ч. 3 ст. 9.5.1, ст. 14.31, ч. 1 ст. 14.31.2, ст. ст. 14.32, 14.33 КоАП.

По всем остальным административным правонарушениям действуют правила, установленные в ч. ч. 2 и 3 ст. 28.3 КоАП, - протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, должностные лица иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них ФЗ либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, а также должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, а также по ч. ч. 3 и 4 ст. 14.1 КоАП в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Применяя вышеназванные положения КоАП, необходимо иметь в виду следующее. Во-первых, по одним и тем же статьям Особенной части КоАП протоколы вправе составлять должностные лица различных административных органов применительно к своей сфере или области контрольно-надзорной деятельности. Во-вторых, нормативные предписания ст. 28.3 КоАП о полномочиях должностных лиц административных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях имеют приоритет перед статутными правовыми актами, определяющими правовое положение тех или иных административных органов (положениями, регламентами и т.п.). В-третьих, в случае реорганизации административного органа с передачей его функций и полномочий полностью или частично иному административному органу протоколы составляются должностными лицами того административного органа, которому переданы соответствующие функции и полномочия. Это же касается ситуации, когда изменяется наименование должности должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях (см. ст. 22.3 КоАП).

В соответствии с ч. 4 ст. 28.3 КоАП перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с требованиями федерального законодательства. Такие перечни утверждаются нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ путем указания на конкретное наименование государственной должности или выполняемые лицом, замещающим такую должность, функции (полномочия).

6. С заявлением о привлечении к административной ответственности в арбитражный суд вправе обратиться прокурор (прокурор города или района и его заместители, а также приравненные к ним и вышестоящие прокуроры), который в соответствии со ст. 28.4 КоАП вправе возбудить дело о любом административном правонарушении путем вынесения постановления о возбуждении дела, - в этом случае протокол об административном правонарушении не составляется. При обращении в суд прокурора с заявлением о привлечении лица к административной ответственности прокурор пользуется правами и несет обязанности административного органа, которые предусмотрены гл. 25 и иными нормами АПК (см. п. 15 Постановления Пленума ВАС РФ N 2).

7. Как разъяснил ВАС РФ, при поступлении заявления о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, рассмотрение дела о котором не отнесено абз. 4 и 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП к подведомственности арбитражного суда, суд выносит определение о возвращении заявления применительно к п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК. Очевидно, что данное разъяснение применительно к п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК носит "вынужденный" характер, "приравнивая" неподведомственность дела к его неподсудности, но в то же время позволяет обеспечить соблюдение оперативности при рассмотрении данной категории дел, учитывая течение сроков давности привлечения к административной ответственности. Административный орган (прокурор), получив определение арбитражного суда о возвращении заявления в связи с неподведомственностью дела арбитражному суду, не вправе повторно обратиться с тем же требованием (по тому же составу административного правонарушения) в арбитражный суд (ч. 6 ст. 129 АПК). Очевидно, что определение о возвращении заявления должно быть вынесено до вынесения определения о принятии заявления к производству арбитражного суда (ст. 127 АПК).

В случае установления неподведомственности дела на стадии его рассмотрения (т.е. после принятия заявления к производству арбитражного суда) суд, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу. Вынесение указанного определения не является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении и влечет лишь прекращение рассмотрения заявления административного органа в арбитражном суде (п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

8. Установленный АПК порядок возбуждения в арбитражных судах дел о привлечении к административной ответственности исключает возможность направления указанных дел в арбитражный суд из судов общей юрисдикции и административных органов в связи с вынесением ими определения о направлении материалов дела по подведомственности (п. 5 ч. 1 ст. 29.4, ст. 29.9 КоАП). Как разъяснил ВС РФ, в случае вынесения судом общей юрисдикции определения о передаче дела об административном правонарушении по подведомственности, если указанное дело подведомственно арбитражным судам, протокол и иные материалы дела должны быть возвращены органу или должностному лицу, которые обратились с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении в суд общей юрисдикции (см.: Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за третий квартал 2006 г., утвержденный Постановлением Президиума ВС РФ от 29.11.2006). Аналогичное разъяснение дал и ВАС РФ в п. 6.1 Постановления Пленума от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях".