ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 августа 2015 г. N АКПИ15-608
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,
при секретаре С.С.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по заявлению открытого акционерного общества "Богучанская ГЭС" о признании частично недействующим приложения к приказу Федеральной службы по тарифам от 27 ноября 2014 г. N 277-э/2 "Об утверждении платы за технологическое присоединение объектов по производству электрической энергии (объектов электросетевого хозяйства) ОАО "Богучанская ГЭС" к объектам единой национальной (общероссийской) электрической сети ОАО "ФСК ЕЭС",
установил:
приложением к приказу Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 27 ноября 2014 г. N 277-э/2 (далее - Приложение к приказу N 277-э/2) утвержден предельный максимальный уровень платы за технологическое присоединение объектов по производству электрической энергии (объектов электросетевого хозяйства) ОАО "Богучанская ГЭС" к объектам единой национальной (общероссийской) электрической сети ОАО "ФСК ЕЭС" с разбивкой по предельной максимальной стоимости мероприятий, указанной в рублях (без НДС).
В данном приложении содержится таблица, в которой в графе 2 поименованы мероприятия, в графе 3 - их максимальная стоимость в рублях (без НДС), в частности: подготовка и выдача сетевой организацией технических условий заявителю (ТУ) - 551 524, разработка сетевой организацией проектной документации по строительству - 1 204 906 399, выполнение сетевой организацией мероприятий, связанных со строительством, - 13 068 633 967, строительство воздушных линий - 9 818 610 780, строительство кабельных линий - 0, строительство пунктов секционирования - 0, строительство комплектных трансформаторных подстанций (КТП), распределительных трансформаторных подстанций (РТП) с уровнем напряжения до 35 кВ - 0, строительство центров питания, подстанций уровнем напряжения 35 кВ и выше (ПС) - 3 250 023 187, проверка сетевой организацией выполнения заявителем ТУ - 122 907, участие в осмотре должностным лицом Ростехнадзора присоединяемых устройств заявителя - 14 521, фактические действия по присоединению и обеспечению работы устройств в электрической сети - 25 670, а всего - 14 274 254 987.
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 22 декабря 2014 г., регистрационный номер 35288, опубликован 26 декабря 2014 г. в "Российской газете".
Открытое акционерное общество "Богучанская ГЭС" (далее - ОАО "Богучанская ГЭС") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим Приложения к приказу N 277-э/2 в части установленного предельного максимального уровня платы за технологическое присоединение с разбивкой по предельной максимальной стоимости мероприятий (графа 3), ссылаясь на его несоответствие абзацам третьему и четвертому пункта 2 статьи 23.2 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ), пункту 30.4 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861 (далее - Правила). По мнению заявителя, оспариваемое нормативное положение нарушает его право, поскольку позволяет предъявить к нему требования об оплате за технологическое присоединение в размере 14 274 254 987 рублей, в то время как договором об осуществлении технологического присоединения энергоустановок к электрическим сетям от 13 ноября 2009 г. N 500/ТП и дополнительным соглашением от 18 ноября 2009 г. N 1, заключенными с открытым акционерным обществом "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" (далее - ОАО "ФСК ЕЭС"), стоимость мероприятий по технологическому присоединению определена в размере 4 460 885 рублей 88 копеек. Установление платы в повышенном размере в условиях, когда строительство и схема выдачи мощности гидроэлектростанции завершены, влечет за собой невозможность его отказаться от технологического присоединения своих объектов к единой национальной (общероссийской) электрической сети (далее - ЕНЭС). Кроме того заявитель считает, что в состав платы незаконно включены затраты на строительство и инвестиционная составляющая на покрытие расходов, связанных с развитием существующей инфраструктуры, что создает предпосылки для нарушения антимонопольного законодательства.
Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2015 г. N 373 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования" (далее - Указ N 373) упразднена ФСТ России, ее функции переданы Федеральной антимонопольной службе.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 5 августа 2015 г. в порядке процессуального правопреемства произведена замена заинтересованного лица - ФСТ России на Федеральную антимонопольную службу (далее - ФАС России).
В письменном отзыве на заявление ФАС России указало, что в соответствии с Федеральным законом N 35-ФЗ в редакции Федерального закона от 6 ноября 2013 г. N 308-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и статью 81 Федерального закона "Об акционерных обществах" (далее - Федеральный закон N 308-ФЗ) плата за технологическое присоединение к электрическим сетям должна осуществляться объектом генерации, то есть ОАО "Богучанская ГЭС". Между тем согласно пункту 30.1 Правил в случае технологического присоединения к объектам ЕНЭС сетевая организация обращается в уполномоченный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов для расчета платы за технологическое присоединение по индивидуальному проекту не позже 9 месяцев с даты поступления в сетевую организацию заявки на технологическое присоединение. ОАО "Богучанская ГЭС" подало заявку на технологическое присоединение к сетям ЕНЭС 11 ноября 2009 г., заключило с ОАО "ФСК ЕЭС" соответствующий договор 18 ноября 2009 г., однако заявка от ОАО "ФСК ЕЭС" поступила в ФСТ России только 19 мая 2014 г., то есть после вступления в силу Федерального закона N 308-ФЗ.
В письменных возражениях на заявление Минюст России указал, что приказ ФСТ России издан в соответствии с требованиями действующего законодательства, при его регистрации была проведена правовая экспертиза, в предмет которой не входила методология определения размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, поэтому вопрос обоснованности установленного Приложением к приказу N 277-э/2 максимального уровня такой платы должен быть рассмотрен с учетом позиции ФСТ России.
Выслушав объяснения представителей заявителя С.Е., М., представителей ФАС России В., П., возражения представителя Минюста России Б., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым удовлетворить заявленное требование, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения заявления.
В соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 Федерального закона N 35-ФЗ государственному регулированию подлежит плата за технологическое присоединение к ЕНЭС, к электрическим сетям территориальных сетевых организаций и (или) стандартизированные тарифные ставки, определяющие ее величину.
Плата за технологическое присоединение объектов по производству электрической энергии определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации или уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе посредством применения стандартизированных тарифных ставок (абзац первый пункта 2 статьи 23.2 Федерального закона N 35-ФЗ).
Согласно пункту 5.3.1.3 Положения о Федеральной службе по тарифам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 332, к полномочиям ФСТ России как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации, отнесено установление платы за технологическое присоединение к ЕНЭС, в том числе посредством применения стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы.
Следовательно, на день издания приказа N 277-э/2, содержащего оспариваемое приложение, ФСТ России было вправе утвердить плату за технологическое присоединение объектов по производству электрической энергии (объектов электросетевого хозяйства) ОАО "Богучанская ГЭС" к объектам ЕНЭС ОАО "ФСК ЕЭС".
Вместе с тем, утверждая предельный максимальный уровень платы за технологическое присоединение с разбивкой по предельной максимальной стоимости мероприятий (графа 3 Приложения к приказу N 277-э/2), ФСТ России осуществило нормативное правовое регулирование, которое противоречит федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Так, абзацем третьим пункта 2 статьи 23.2 Федерального закона N 35-ФЗ предусмотрено, что затраты на проведение мероприятий по технологическому присоединению, в том числе расходы сетевой организации на строительство и (или) реконструкцию необходимых для технологического присоединения объектов электросетевого хозяйства, включаются в расходы сетевой организации, учитываемые при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии и (или) платы за технологическое присоединение. При этом не допускается включение расходов сетевой организации, учтенных при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии, в состав платы за технологическое присоединение и расходов, учтенных при установлении платы за технологическое присоединение, в состав тарифов на услуги по передаче электрической энергии.
В инвестиционной программе ОАО "ФСК ЕЭС" предусматривалось финансирование строительства схемы выдачи мощности Богучанской ГЭС начиная с 2009 года, средства на которое включались в тарифную модель ОАО "ФСК ЕЭС" при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по ЕНЭС (письмо Министра энергетики Российской Федерации от 24 ноября 2014 г. N АН-13216/09 и письмо заместителя руководителя ФАС России от 13 апреля 2015 г. N АГ/17858-ПР/15 - л.д. 21-24, 56-59).
Из анализа Приложения к приказу N 277-э/2 с учетом пункта 16 Методических указаний по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, утвержденных приказом ФСТ России от 11 сентября 2012 г. N 209-э/1, следует, что подготовка и выдача сетевой организацией технических условий заявителю (ТУ), разработка сетевой организацией проектной документации по строительству, проверка сетевой организацией выполнения заявителем ТУ, участие в осмотре должностным лицом Ростехнадзора присоединяемых устройств заявителя, фактические действия по присоединению и обеспечению работы устройств в электрической сети относятся к числу расходов на выполнение сетевой организацией обязательных мероприятий.
Поскольку перечисленные затраты по видам мероприятий были включены в расходы сетевой организации при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии, они не подлежали включению в состав платы за технологическое присоединение ОАО "Богучанская ГЭС" к объектам ЕНЭС в размерах, которые ранее уже были учтены.
Выполнение сетевой организацией мероприятий по строительству (строительство воздушных линий, строительство центров питания, подстанций уровнем напряжения 35 кВ и выше (ПС), в отношении которых в графе 3 Приложения к приказу N 277-э/2 также установлена их предельная максимальная стоимость мероприятий (пункты 3, 3.1 - 3.5), по своему содержанию является инвестиционной составляющей на покрытие расходов, связанных с развитием существующей инфраструктуры.
Договором об осуществлении технологического присоединения энергоустановок к электрическим сетям от 13 ноября 2009 г. N 500/ТП (пункт 11.2) и дополнительным соглашением к нему от 18 ноября 2009 г. (пункт 1) между ОАО "ФСК ЕЭС" (сетевой организацией) и ОАО "Богучанская ГЭС" (генерирующей компанией) были определены виды мероприятий по осуществлению технологического присоединения и их стоимость в размере 4 460 885 рублей 88 копеек, в том числе НДС - 680 474 рублей 12 копеек. При этом стороны не возмещают друг другу расходы на проектирование и строительство объектов электросетевого хозяйства, сооружение которых выполняется силами и за счет средств соответствующей стороны. Порядок расчета расходов сетевой организации на осуществление мероприятий по технологическому присоединению предусмотрен пунктом 3.1 договора. Оплата стоимости этих мероприятий произведена заявителем 29 марта 2010 г.
Порядок технологического присоединения, процедура присоединения энергопринимающих устройств к электрическим сетям сетевой организации, определение существенных условий договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям регламентированы Правилами, пункт 16 которых предусматривает, какие именно существенные условия должен содержать договор. В числе прочего к ним отнесены: перечень мероприятий по технологическому присоединению (определяется в технических условиях, являющихся неотъемлемой частью договора) и обязательства сторон по их выполнению (подпункт "а"), размер платы за технологическое присоединение, определяемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере электроэнергетики (подпункт "д").
Особенности осуществления технологического присоединения по индивидуальному проекту, включая необходимую процедуру обращения в орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов для расчета соответствующей платы, установлены разделом III Правил.
Пунктом 30.1 Правил предусмотрено, что в случае технологического присоединения к объектам ЕНЭС сетевая организация обращается в уполномоченный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов для расчета платы за технологическое присоединение по индивидуальному проекту в течение 15 рабочих дней с даты окончания срока, установленного соглашением между заявителем и сетевой организацией для разработки и согласования с уполномоченными органами исполнительной власти проектной документации (в случае, если такое согласование предусмотрено законодательством Российской Федерации), но не позже 9 месяцев с даты поступления в сетевую организацию заявки.
ОАО "Богучанская ГЭС" подало заявку на технологическое присоединение к сетям ЕНЭС 11 ноября 2009 г., заявка от ОАО "ФСК ЕЭС" поступила в ФСТ России только 19 мая 2014 г. после вступления в силу Федерального закона N 308-ФЗ, которым в статью 23.2 Федерального закона N 35-ФЗ были внесены изменения.
Абзац девятый пункта 2 названной статьи в редакции, действующей с 6 ноября 2013 г., допускает включение в состав платы за технологическое присоединение инвестиционной составляющей на покрытие расходов, связанных с развитием существующей инфраструктуры, в том числе связей между объектами территориальных сетевых организаций и объектами ЕНЭС в случае технологического присоединения генерирующих объектов к объектам электросетевого хозяйства, соответствующим критериям отнесения к ЕНЭС.
Однако введенная с указанной даты норма не устанавливала обязанность по пересмотру состава платы за технологическое присоединение для исполняемых договоров, содержащих условия, не предусматривающие инвестиционной составляющей на покрытие расходов, связанных с развитием существующей инфраструктуры. Федеральный закон N 35-ФЗ не содержит и иных положений, в силу которых состав платы должен пересматриваться в обязательном порядке в случае, если он был определен в соответствии с ранее действовавшим законодательством, регулирующим возникшие правоотношения, либо подлежал установлению в конкретные сроки.
Распространение действия этой нормы на правоотношения, возникшие из договора, заключенного до ее вступления в силу, не соответствует общей норме о соотношении договора и закона, закрепленной в пункте 2 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при его заключении, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
По смыслу пункта 30.4 Правил, размер платы за технологическое присоединение устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до фактического выполнения мероприятий по технологическому присоединению, что позволяет заявителю в случае несогласия с установленной платой отказаться от такого присоединения с компенсацией сетевой организации расходов, связанных с расчетом платы за него.
В предусмотренный Правилами срок и в пределах до 1 января 2011 г. такая плата не была установлена ФСТ России.
В период с 1 января 2011 г. до 6 ноября 2013 г. абзац четвертый пункта 2 статьи 23.2 Федерального закона N 35-ФЗ устанавливал требования, что с 1 января 2011 года не допускается включение в состав платы за технологическое присоединение инвестиционной составляющей на покрытие расходов, связанных с развитием существующей инфраструктуры, в том числе связей между объектами территориальных сетевых организаций и объектами ЕНЭС, за исключением расходов на строительство объектов электросетевого хозяйства - от существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики.
Согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона N 35-ФЗ организация по управлению ЕНЭС осуществляет деятельность по развитию этой сети и строительству объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС, в порядке, установленном статьей 42 данного федерального закона. Указанная деятельность включает в себя меры, направленные на устранение технологических ограничений перетока электрической энергии между регионами Российской Федерации и развитие пропускной способности электрических сетей для обеспечения выдачи мощности электростанциями. Финансирование таких мер осуществляется за счет собственных и привлеченных средств организации по управлению ЕНЭС, а также иных не запрещенных законом источников.
Исходя из приведенной нормы, следует сделать вывод, что федеральный законодатель, вводя с 6 ноября 2013 г. новое правовое регулирование, не исключил возможность финансирования схемы выдачи мощности генерирующих объектов за счет средств сетевой компании.
Поскольку графа 3 Приложения к приказу N 277-э/2 не позволяет формально определить, в каких размерах в состав платы за технологическое подключение кроме прочего были включены расходы сетевой организации, не учтенные при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии, расходы на строительство объектов электросетевого хозяйства - от существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики, а также уплаченная генерирующей компанией 29 марта 2010 г. сумма в счет стоимости мероприятий по осуществлению технологического присоединения, данное нормативное положение, которое исполнялось, подлежит признанию недействующим в полном объеме со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
заявление открытого акционерного общества "Богучанская ГЭС" удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложение к приказу Федеральной службы по тарифам от 27 ноября 2014 г. N 277-э/2 "Об утверждении платы за технологическое присоединение объектов по производству электрической энергии (объектов электросетевого хозяйства) ОАО "Богучанская ГЭС" к объектам единой национальной (общероссийской) электрической сети ОАО "ФСК ЕЭС" в части утверждения в графе 3 предельного максимального уровня платы за технологическое присоединение с разбивкой по предельной максимальной стоимости мероприятий в рублях (без НДС).
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Ю.Г.ИВАНЕНКО
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области