ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 августа 2010 г. N КАС10-358
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Харланова А.В., Горшкова В.В.,
при секретаре К.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям М. и Отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" об оспаривании Постановления Правительства Российской Федерации от 13 января 2010 г. N 1 "О внесении изменений в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории"
по кассационным жалобам М. и Отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2010 г., которым в удовлетворении заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения М. и его представителя - С., представителя отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" Б., поддержавших доводы кассационных жалоб, представителей Правительства Российской Федерации Р., Иванова С.В., возражавших против доводов кассационных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей кассационные жалобы необоснованной, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. N 643 утвержден перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (далее - Перечень). Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 2010 г. N 1 "О внесении изменений в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской территории" (далее - Постановление) в Перечень внесены следующие изменения:
а) исключен абзац двенадцатый Перечня, предусматривающий запрет на производство целлюлозы, бумаги, картона и изделий из них без использования бессточных систем водопользования на производственные нужды;
б) абзац сорок шестой изложен в следующей редакции:
"запрещается деятельность по отведению сточных вод и утилизации отходов в части складирования, захоронения и обезвреживания вновь образующихся отходов I - V класса опасности, за пределами специально оборудованных мест размещения отходов, созданных на основании выданных в соответствии с законодательством Российской Федерации разрешений";
в) абзац сорок седьмой, предусматривающий запрет деятельности по утилизации отходов в части обезвреживания отходов производства и потребления путем сжигания, дополнен словами "без очистки выбросов до нормативного качества".
М. и Отделение международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" (далее - организация "Совет Гринпис") обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлениями об оспаривании Постановления. М. просит признать недействующим пункт "а" Постановления, указав, что он противоречит: пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", так как делает возможным загрязнение озера Байкал; статье 32 Федерального закона "Об охране окружающей среды", поскольку при его подготовке не была проведена оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду; пункту 2 статьи 59 Федерального закона "Об охране окружающей среды", так как отмена запрета на производство целлюлозы, бумаги, картона и изделий из них без использования бессточных систем водопользования на производственные нужды делает возможным загрязнение уникальной экологической системы озера Байкал.
Организация "Совет Гринпис" просит суд признать недействующим Постановление в полном объеме по мотивам его несоответствия требованиям Федеральных законов "Об охране озера Байкал" и "Об охране окружающей среды", а также положениям международной Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2010 г. (том 1, л.д. 65) в соответствии со статьей 151 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявления М. и организации "Совет Гринпис" объединены для совместного рассмотрения в одно производство.
В судебном заседании М. дополнил доводы о незаконности пункта "а" Постановления указанием на несоответствие его части 4 статьи 39 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", согласно которой нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, не должны противоречить санитарным правилам и статье 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", запрещающей сброс отходов потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2010 г. в удовлетворении заявлений М. и Отделению международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" отказано. В кассационных жалобах М. и организация "Совет Гринпис" просят об отмене решения суда и принятии нового решения об удовлетворении заявлений. Указывают, что судом при вынесении решения неправильно определены обстоятельства, имеющие значения для дела, не исследованы и не получили оценку суда имеющиеся в материалах дела доказательства, свидетельствующие о возможном негативном воздействии деятельности Байкальского ЦБК по производству целлюлозы в разомкнутом режиме на Байкальскую природную среду. По делу не доказаны установленные судом обстоятельства, неправильно истолкованы и применены нормы материального права. Правительство Российской Федерации не вправе снимать запрет на виды деятельности, которые оказывают на Байкальскую природную территорию негативное воздействие, поскольку это нарушает принцип приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохраной зоны.
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, не находит оснований к отмене решения суда.
В силу части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, Верховный Суд Российской Федерации пришел к правильному выводу о том, что оспоренное Постановление принято Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и не противоречит положениям Федеральных законов от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", а также статье 4 Конвенции об охране всемирного природного наследия".
В силу пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об охране озера Байкал" Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне, утверждается Правительством Российской Федерации. На основании приведенного законоположения суд обоснованно указал в решении, что снимая запрет на осуществление некоторых видов хозяйственной деятельности в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, Правительство Российской Федерации действовало в пределах полномочий, предоставленных ему федеральным законодателем.
Суд первой инстанции правомерно не согласился с доводами заявителей о том, что Федеральным законом "Об охране озера Байкал" предусмотрен запрет на осуществление определенных видов хозяйственной деятельности в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, указав в решении, что Байкальская природная территория имеет особый режим хозяйственной деятельности, который характеризуется возможностью полного запрета некоторых видов деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал, так и их ограничения.
Так, согласно статье 6 упомянутого Федерального закона на Байкальской природной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал: химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также водосборной площади, связанное со сбросами и выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления; физическое изменение состояния озера Байкал или его части (изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стоков в озеро Байкал).
Главой III этого же Федерального закона урегулированы вопросы нормативов предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона "Об охране озера Байкал" предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал, устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством и ежегодно подлежит обязательному пересмотру в целях его уменьшения с учетом состояния окружающей среды Байкальской территории. Количество относящихся к категории особо опасных и высокоопасных для уникальной экологической системы озера Байкал вредных веществ в сбросах хозяйственных и иных объектов, расположенных в центральной экологической и буферной экологических зонах, не должно превышать такое количество при заборе (изъятии) водных ресурсов из водных объектов. Концентрация вредных веществ всех категорий опасности для уникальной экологической системы озера Байкал в сбросах и выбросах не должны превышать нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, установленных для каждой из экологических зон.
Признавая оспариваемое Постановление законным, суд правильно исходил из того, что оно принято в целях регламентации особого режима хозяйственной деятельности на Байкальской природной территории и не содержит положений, позволяющих при осуществлении хозяйственной деятельности превышать предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал, а также не разрешает превышать в сбросах и выбросах нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ всех категорий опасности, установленных для центральной экологической зоны.
В целях охраны уникальной экологической системы Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии с принципами: приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохраной зоны; учета комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал; сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития, обязательности государственной экологической экспертизы (статья 5 Федерального закона Российской Федерации "Об охране озера Байкал").
Постановление не противоречит этим принципам, так как не содержит норм, нарушающих положения законодательства в области охраны озера Байкал.
Не было у суда оснований согласиться с доводами заявителей о противоречии оспариваемого Постановления пункту 2 статьи 51, пункту 2 статьи 59 Федерального закона Российской Федерации "Об охране окружающей среды", поскольку из содержания Постановления следует, что оно не допускает сброс отходов производства и потребления в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву, не разрешает осуществление хозяйственной деятельности, ведущей к деградации и (или) уничтожению Байкальской природной территории.
Доводы кассационных жалоб о том, что Постановление является правовой основой для возобновления Байкальским ЦБК действий, нарушающих требования действующего законодательства об охране окружающей среды и озера Байкал, неосновательны. Постановление не предоставляет право на хозяйственную или иную деятельность без наличия разрешительных документов в области охраны окружающей среды.
Правомерным, основанным на действующем законодательстве, является вывод суда первой инстанции о том, что для утверждения Постановления, принятого во исполнение полномочия, делегированного федеральным законодателем, не требовалось обязательного проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду.
Согласно статье 33 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность требованиям в области охраны окружающей среды, проводится экологическая экспертиза, порядок проведения которой устанавливается федеральным законом.
Экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную или иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническим регламентам и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Оценка воздействия на окружающую среду осуществляется в рамках проведения государственной экологической экспертизы. При этом проекты нормативных правовых актов Российской Федерации не входят в перечень объектов государственной экологической экспертизы (статьи 1, 14, 11 Федерального закона Российской Федерации "Об экологической экспертизе").
Доводы кассационных жалоб о том, что суд обязан был исследовать и дать оценку представленным заявителями материалам по вопросу осуществления Байкальским ЦБК хозяйственной деятельности, в результате которой превышаются предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ всех категорий опасности, установленных для экологической системы Байкал, не могут служить поводом к отмене решения суда, так как эти материалы не имеют правового значения при проверке оспариваемого Постановления на соответствие федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Утверждение в кассационной жалобе М. о противоречии пункта "а" Постановления части 4 статьи 39 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", предусматривающей, что нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, не должны противоречить санитарным нормам, не свидетельствует о незаконности судебного решения, поскольку, как правильно указал суд в решении, Постановление не регулирует вопросов санитарно-эпидемиологического благополучия.
Кассационная коллегия согласна с выводом суда о том, что Постановление не противоречит статье 4 Конвенции об охране всемирного природного наследия, принятой ЮНЕСКО 16 ноября 1972 г., поскольку оспоренный акт не содержит положений об отказе Российской Федерации от своего обязательства обеспечивать охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям озера Байкал, являющегося природным объектом всемирного наследия. Постановление не предусматривает положений, противоречащих законодательству в области охраны окружающей среды.
Утверждения в кассационных жалобах о том, что при принятии Постановления Правительством Российской Федерации была нарушена процедура принятия нормативного правового акта, несостоятельны. Материалы дела свидетельствуют о том, что проект Постановления был согласован с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, было получено правовое заключение Министерства юстиции Российской Федерации о соответствии проекта постановления Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, правилам юридической техники.
Доводы кассационных жалоб о том, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, неправильно истолковал и применил нормы материального права ошибочны и не свидетельствуют о незаконности решения суда.
Выводы суда о законности Постановления основаны на нормах материального права, регулирующих рассматриваемые в данном деле правоотношения. Предусмотренных статьей 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены решения в кассационном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2010 года оставить без изменения, кассационные жалобы М. и Отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
А.В.ХАРЛАНОВ
В.В.ГОРШКОВ
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области