ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 апреля 2013 г. N АПЛ13-85
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Федина А.И.,
членов коллегии Манохиной Г.В., Корчашкиной Т.Е.,
при секретаре К.Ю.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению В. о признании частично недействующим пункта 18 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 693 (далее - Положение),
по апелляционной жалобе В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2012 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Федина А.И., объяснения представителя Правительства Российской Федерации - Р., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
во исполнение Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" Правительство Российской Федерации утвердило Положение, пункт 18 которого оспаривает заявитель. Данный нормативный правовой акт опубликован в "Российской газете" 5 сентября 1996 г., в Собрании законодательства Российской Федерации - 30 сентября 1996 г.
Пункт 18 Положения (в редакции, действовавшей на день обращения В. в суд первой инстанции) предусматривал, что въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается с органом федеральной службы безопасности. Согласование предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность.
Допуск оформляется в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О государственной тайне".
В., обращаясь с заявлением о признании недействующим пункта 18 Положения в части требования оформления допуска в целях, не связанных с профессиональной или служебной деятельностью, ссылается на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы Правительством Российской Федерации с превышением полномочий, не соответствуют действующему законодательству Российской Федерации и нормам международного права, ограничивают право гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2012 г. в удовлетворении заявления В. отказано.
В апелляционной жалобе В. просит указанное решение суда отменить, считая его незаконным и необоснованным, и принять по делу новое решение об удовлетворении его заявления. Полагает, что оспоренная им норма незаконно вводит ограничение прав и свобод гражданина, а именно требование о необходимости оформления допуска к государственной тайне при въезде в жилую зону закрытого административно-территориального образования.
В возражениях на апелляционную жалобу представитель Правительства Российской Федерации Р. полагает необходимым отказать В. в удовлетворении заявленных требований, а также прекратить производство по данному делу, поскольку постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. N 1493 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 693" в оспариваемый нормативный правовой акт внесены изменения - пункт 18, в частности, изложен в новой редакции.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Статья 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" предусматривает, что закрытым административно-территориальным образованием признается такое административно-территориальное образование, в котором установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
К особому режиму безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании статья 3 указанного выше закона относит также ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании (пункт 1 статьи 3). Обеспечение особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании").
Во исполнение предписания законодателя Правительство Российской Федерации постановлением от 11 июня 1996 г. N 693 утвердило оспоренное (в части) Положение, устанавливающее порядок обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании.
Как правильно указано в обжалуемом решении суда, принцип законности отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивания заключается в соответствии засекречиваемых сведений положениям статей 5 и 7 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" и законодательству Российской Федерации о государственной тайне (статья 6 Закона).
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, представляет собой совокупность категорий сведений, в соответствии с которыми сведения относятся к государственной тайне и засекречиваются на основаниях и в порядке, установленных федеральным законодательством.
В соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" к сведениям, составляющим государственную тайну в военной области, относятся сведения о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов.
Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203 утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Этим Перечнем отнесены к государственной тайне в военной области, в частности, сведения о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности, обеспечении безопасности или эксплуатации режимных объектов, не подпадающие под обязательства Российской Федерации по международным договорам. К государственной тайне в области экономики, науки и техники отнесены сведения об использовании инфраструктуры Российской Федерации в интересах обеспечения обороноспособности и безопасности государства (пункты 22, 29).
Сведения о закрытом административно-территориальном образовании согласно статье 7 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" не относятся к сведениям, не подлежащим отнесению к государственной тайне и засекречиванию.
Основания для ограничения права выбирать место пребывания и жительства сформулированы в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Согласно данному закону рассматриваемое право ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, в закрытых военных городках и административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности (статья 8).
Как правильно указал суд первой инстанции, право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации ограничено в закрытых административно-территориальных образованиях законом, а не пунктом 18 Положения, как ошибочно полагает заявитель, и его доводы о том, что Правительство Российской Федерации при издании оспариваемых положений нормативного правового акта вышло за пределы полномочий, предоставленных ему законом в части требования оформления допуска, являются несостоятельными.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что жилая зона в закрытом административно-территориальном образовании не может быть отнесена к тем объектам, сведения о которых относятся к государственной тайне и подлежат засекречиванию, не основана на законе. Статья 8 указанного выше Федерального закона N 5242-1 от 25 июня 1993 г. предусматривает возможность ограничения свободы передвижения в закрытых административно-территориальных образованиях в целом, без их разделения на какие-либо зоны.
Абзацы второй и третий пункта 18 Положения носят отсылочный характер, в них не содержится указаний, по каким основаниям гражданину может быть отказано в оформлении допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. Следовательно, оспариваемые положения нормативного правового акта не могут рассматриваться как нарушающие право на неприкосновенность частной жизни, право каждого свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, регулируются Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне". Положения данного закона обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами законодательной, исполнительной и судебной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне (статья 1).
Граждане, проживающие, работающие и вновь прибывающие в закрытое административно-территориальное образование, должны быть ознакомлены с условиями особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании и ответственностью за его нарушение (пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании").
Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне в соответствии со статьей 21 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" осуществляется в добровольном порядке по решению руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации после проведения соответствующих проверочных мероприятий.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что абзац первый пункта 18 Положения предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность для граждан при въезде для постоянного проживания или временного пребывания на территорию закрытого образования. Такой порядок призван обеспечивать сохранность государственной тайны и соответствует Закону Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", Закону Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", а также нормам международного права.
Впоследствии постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 г. N 1493 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 693" пункт 18 изложен в новой редакции:
"18. В случае необходимости въезда в связи с нуждами объекта в запретную зону либо в контролируемую зону категории "А" (для постоянного проживания, временного пребывания, требующих соответствующей регистрации) разрешение на въезд граждан Российской Федерации выдается руководителем объекта.
В случае необходимости въезда в контролируемую зону категории "А" для постоянного проживания (временного пребывания), требующего соответствующей регистрации, за исключением случая, указанного в абзаце первом настоящего пункта, разрешение на въезд граждан Российской Федерации выдается руководителем органа местного самоуправления закрытого образования.
Разрешения, указанные в абзацах первом и втором настоящего пункта, выдаются по согласованию с территориальным органом федеральной службы безопасности в соответствии с инструкцией, утверждаемой руководителем объекта, согласованной с территориальным органом федеральной службы безопасности.".
Иное урегулирование в настоящее время рассматриваемого вопроса не влияет на законность обжалованного решения суда. Суд первой инстанции проверял в порядке абстрактного нормоконтроля оспариваемые предписания пункта 18 Положения в редакции, действующей на день рассмотрения дела в суде.
Вывод о законности оспариваемого положения нормативного правового акта сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нем норм на основе надлежащего анализа норм законодательства, непосредственно регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.
Предусмотренных законом оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2012 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу В. - без удовлетворения.
Председательствующий
А.И.ФЕДИН
Члены коллегии
Г.В.МАНОХИНА
Т.Е.КОРЧАШКИНА
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области