СУД ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
КОНСУЛЬТАТИВНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 20 декабря 2018 г. N СЕ-2-2/7-18-БК
Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза в составе:
Председательствующего Баишева Ж.Н.,
судьи-докладчика Нешатаевой Т.Н.,
судей Ажибраимовой А.М., Айриян Э.В., Колоса Д.Г., Сейтимовой В.Х., Скрипкиной Г.А., Туманяна А.Э., Федорцова А.А., Чайки К.Л.,
при секретаре судебного заседания Панове А.А., исследовав материалы дела, заслушав судью-докладчика,
руководствуясь пунктами 46, 50, 68, 69, 73, 96, 98 Статута Суда Евразийского экономического союза, статьями 72, 85 Регламента Суда Евразийского экономического союза,
предоставляет следующее консультативное заключение по заявлению Евразийской экономической комиссии о разъяснении положений пунктов 53 и 54 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение N 32 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года).
I. Вопрос заявителя
Евразийская экономическая комиссия (далее - заявитель, ЕЭК, Комиссия) обратилась в Суд Евразийского экономического союза (далее - Суд) с заявлением о разъяснении положений пунктов 53 и 54 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение N 32 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года; далее - Приложение N 32).
Заявитель указывает, что в соответствии с пунктом 53 Приложения N 32 должностные лица и сотрудники Комиссии и Суда, являющиеся гражданами Российской Федерации, замещавшие до работы в Комиссии и Суде должности федеральной государственной (государственной гражданской) службы, освобожденные от должностей, замещаемых в Комиссии и Суде (за исключением случаев освобождения, связанных с виновными действиями), и имеющие стаж государственной гражданской службы не менее 15 лет, имеют право на пенсию за выслугу лет, назначаемую в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации для федеральных государственных гражданских служащих, если непосредственно перед увольнением из Комиссии и Суда они замещали в них должности не менее 12 месяцев.
В рамках проведения работы по совершенствованию положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор) Комиссией был выявлен факт неоднозначного понимания и применения положений пункта 53 Приложения N 32.
Заявитель ссылается на письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 19 октября 2017 года N 29661-ГА/ДЮи, согласно которому право на пенсию за выслугу лет предоставляется только тем должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда, которые перед работой в Комиссии или Суде замещали должности федеральной государственной гражданской службы.
Таким образом, должностные лица и сотрудники Комиссии и Суда, которые перед работой в Комиссии или Суде замещали должности иных видов федеральной государственной службы, права на пенсию за выслугу лет в соответствии с пунктом 53 Приложения N 32 не имеют.
Такой подход, по мнению Комиссии, не вполне соответствует основополагающим международно-правовым принципам о правах в сфере труда, провозглашающим равенство всех международных служащих Комиссии и Суда перед законом (правом Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС, Союз)), а также не учитывает принцип функционального иммунитета международной организации, особый статус международных служащих Комиссии и Суда, которые призваны обеспечить функционирование независимого субъекта международного права - международной организации.
Присланные Комиссией материалы показывают, что суть разногласий, возникших между ЕЭК и государственными органами Российской Федерации, восходит к различному пониманию системы регулирования пенсионного обеспечения должностных лиц и сотрудников органов Союза, которая носит смешанный характер: часть вопросов урегулирована в Договоре, а часть в соответствии с отсылочной нормой Договора регулируется национальным правом государства-члена.
Учитывая изложенное, Комиссия просит Суд разъяснить:
положения пункта 53 Приложения N 32 в части их применения в отношении должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, являющихся гражданами Российской Федерации, которые до работы в Комиссии или Суде замещали должности федеральной государственной службы (федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы иных видов);
положения пункта 54 Приложения N 32 в части включения периода работы должностных лиц и сотрудников в Комиссии и Суде в стаж государственной службы различных видов для установления социальных гарантий и для назначения пенсии за выслугу лет.
II. Процедура в Суде
Согласно пункту 68 Статута Суда Евразийского экономического союза (приложение N 2 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года; далее - Статут Суда) порядок рассмотрения дел о разъяснении определяется Регламентом Суда Евразийского экономического союза, утвержденным Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101.
Пункт 73 Статута Суда предусматривает, что Суд рассматривает дела о разъяснении на заседаниях Большой коллегии Суда.
В рамках подготовки дела к рассмотрению Судом были направлены запросы в адрес Евразийской экономической комиссии, министерств и ведомств Российской Федерации, ответственных за социальное обеспечение, высших и конституционных судов государств - членов Союза, профсоюзов государственных служащих, научных учреждений, исследующих вопросы пенсионного обеспечения, Международной организации труда, соответствующих подразделений Европейской комиссии и Совета Европы. Были получены ответы от Евразийской экономической комиссии, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Правового департамента Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Республики Армения, Конституционного Суда Республики Беларусь, Конституционного совета Республики Казахстан, Конституционной палаты Верховного Суда Кыргызской Республики, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Казахстан, Верховного Суда Кыргызской Республики, Верховного Суда Российской Федерации, Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, Единого накопительного пенсионного фонда Республики Казахстан, Социального фонда Кыргызской Республики, Пенсионного фонда Российской Федерации, Государственной кадровой службы Кыргызской Республики, Республиканского отраслевого союза профессиональных организаций работников госучреждений, органов местного самоуправления и общественного обслуживания Республики Армения, Белорусского профессионального союза работников государственных и других учреждений, Отраслевого профессионального союза работников государственных, банковских учреждений и общественного обслуживания Республики Казахстан, Общероссийского профессионального союза работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации, Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, Института законодательства Республики Казахстан, Кыргызского национального университета им. Жусупа Баласагына, Института государства и права Российской академии наук, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Российского государственного университета правосудия, Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Академии труда и социальных отношений, Генерального директората по управлению персоналом и безопасности Европейской комиссии.
Евразийская экономическая комиссия направила в Суд дополнительные материалы, связанные с назначением пенсии за выслугу лет бывшим сотрудникам ЕЭК, а также в ответ на запрос Суда сообщила об отсутствии в Комиссии протоколов заседаний и иных материалов, связанных с разработкой и принятием пунктов 53 и 54 Приложения N 32.
III. Выводы Суда
1. Согласно пункту 50 Статута Суда Суд при осуществлении правосудия применяет общепризнанные принципы и нормы международного права; Договор, международные договоры в рамках Союза и иные международные договоры, участниками которых являются государства - стороны спора; решения и распоряжения органов Союза; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы. Согласно статье 6 Договора право Союза составляют: Договор, международные договоры в рамках Союза, международные договоры Союза с третьей стороной, решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии, принятые в рамках их полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза.
В этой связи следует отметить, что статья 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (далее - Венская конвенция) предусматривает, что каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (принцип pacta sunt servanda). Согласно статье 27 Венской конвенции запрещается ссылаться на положения внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения договора.
Согласно пункту 2 Приложения N 32 члены Коллегии Комиссии, судьи Суда Союза, должностные лица и сотрудники являются международными служащими. При выполнении своих полномочий (исполнении должностных (служебных) обязанностей) они не должны запрашивать или получать указания от органов государственной власти или официальных лиц государств-членов, а также от властей государств, не являющихся членами Союза. Они должны воздерживаться от всяких действий, несовместимых с их статусом международных служащих.
Согласно пункту 44 Приложения N 32 пенсионное обеспечение членов Коллегии Комиссии, судей Суда Союза, должностных лиц и сотрудников осуществляется в соответствии с законодательством государства-члена, гражданами которого они являются; при этом отчисления на пенсионное обеспечение производятся органами Союза за счет средств бюджета Союза в пенсионные фонды государств-членов, гражданами которых указанные лица являются, в порядке и размерах, установленных законодательством соответствующего государства-члена; расходы по выплате пенсий указанным лицам несет то же государство-член.
Большая коллегия Суда отмечает, что данная норма носит общий характер. Ее действие распространяется на всех международных служащих органов Союза независимо от их статуса и на весь комплекс общественных отношений, связанных с правом на пенсионное обеспечение.
Большая коллегия Суда констатирует, что пенсионное обеспечение - это совокупность правовых, экономических и организационных институтов и норм, имеющих целью предоставление гражданам материальной поддержки в форме выплаты пенсии.
Вопросы пенсионного обеспечения международных служащих регулируются также пунктами 46 и 47 Приложения N 32. В пункте 46 Приложения N 32 речь идет об учете периодов работы международных служащих в Комиссии и Суде Союза в страховой или трудовой стаж в соответствии с законодательством государства-члена. Согласно пункту 47 Приложения N 32 заработок, полученный международными служащими в период исполнения ими своих полномочий, учитывается при определении размера пенсии в соответствии с законодательством государства-члена, гражданами которого они являются.
Пункты 53 и 54 Приложения N 32 являются специальными по отношению к пунктам 44, 46 и 47, поскольку распространяются лишь на должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда Союза, а также на один вид пенсии - пенсию за выслугу лет.
В связи с этим Большая коллегия Суда руководствуется принципом lex specialis derogat generali, согласно которому при коллизии (конкуренции) норм общего (generalis) и специального (specialis) характера предпочтение при толковании и применении должно отдаваться специальным нормам.
В абзаце первом пункта 53 Приложения N 32 определены условия для получения права на пенсию за выслугу лет гражданами Российской Федерации, среди которых следует выделить а) необходимый стаж государственной гражданской службы (не менее 15 лет), б) период работы в органе Союза непосредственно перед увольнением (не менее 12 месяцев), в) освобождение от должности в органах Союза не связанное с виновными действиями, г) до работы в Комиссии и Суде Союза замещение должности федеральной государственной (государственной гражданской) службы. В отношении порядка назначения пенсии пункт 53 Приложения N 32 содержит отсылку к национальному законодательству.
Абзац второй пункта 53 Приложения N 32 предусматривает, что размер пенсии за выслугу лет исчисляется исходя из среднемесячной заработной платы должностного лица или сотрудника, предельный размер которой определяется применительно к должностным окладам (денежному вознаграждению), установленным по приравненным должностям государственной гражданской службы согласно перечню соответствия должностей должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда Союза должностям федеральной государственной гражданской службы в Аппарате Правительства Российской Федерации и аппарате Верховного Суда Российской Федерации, утверждаемому Правительством Российской Федерации.
Как установил Суд в консультативном заключении от 12 сентября 2017 года, нормы международного права, регулирующие правовое положение служащих международных организаций, обладают приоритетом, национальное законодательство в отношении данных лиц может применяться только при наличии прямого указания на то в праве Союза.
Таким образом, буквальное прочтение нормы пункта 53 Приложения N 32 позволяет сделать вывод, что в Договоре содержится материальная часть регулирования права на пенсию за выслугу лет (условия приобретения права на такую пенсию), тогда как в отношении порядка (процедуры) назначения пенсии Договор отсылает к национальному законодательству, оставляя Председателю Коллегии Комиссии и Председателю Суда Союза право представления, на основании которого руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения, принимает соответствующее решение об установлении пенсии за выслугу лет.
2. Должностные лица и сотрудники Комиссии и Суда, обеспечивающие выполнение функций наднациональных органов Союза, в силу пункта 2 Приложения N 32 являются международными служащими органов Союза.
Союз, согласно пункту 2 статьи 1 Договора, является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью.
Из систематического толкования статьи 5, пункта 2 статьи 8 Договора, пунктов 24 и 43 Положения о Евразийской экономической комиссии (приложение N 1 к Договору) и главы IV Статута Суда следует, что государства - члены Союза передали Комиссии и Суду исключительные полномочия в сферах деятельности, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза.
Определение понятий "должностные лица" и "сотрудники" содержится в статье 2 Договора. В силу данной правовой нормы должностные лица - это граждане государств-членов, назначенные на должности директоров и заместителей директоров департаментов Комиссии, а также руководителя и заместителей руководителя Секретариата Суда, советников судей Суда. В свою очередь, сотрудники - это граждане государств-членов, работающие в органах Союза на основе заключаемых с ними трудовых договоров (контрактов) и не являющиеся должностными лицами.
Большая коллегия Суда считает, что Приложение N 32 не содержит запрета учитывать имеющийся у должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда стаж в должностях государственной (государственной гражданской) службы, приобретенный в различные периоды их трудовой деятельности, в том числе до учреждения Союза и по разным видам федеральной государственной службы.
3.1. В силу пункта 1 статьи 31 Венской конвенции Договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора. В силу подпункта b) пункта 2 статьи 31 Венской конвенции для целей толкования договора контекст охватывает, кроме текста, включая преамбулу и приложения, любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора и принятый другими участниками в качестве документа, относящегося к договору.
Учитывая, что пункт 53 Приложения N 32 содержит отсылку к национальному законодательству, Большая коллегия Суда делает вывод, что в качестве документов в данном случае рассматриваются национальные правовые акты Российской Федерации, относящиеся к приобретению права на пенсию за выслугу лет, в которых могут содержаться иные условия, не указанные в Договоре.
Однако наличие в пункте 53 Приложения N 32 самостоятельного условия назначения должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда пенсии за выслугу лет означает, что, независимо от изменения в национальном законодательстве стажа, при наличии которого назначается соответствующая пенсия, в отношении международных служащих органов Союза применяется норма о стаже, установленная Договором.
Следует также подчеркнуть, что с учетом ясности и определенности пункта 53 Приложения N 32 должностные лица и сотрудники Комиссии и Суда связывали законные ожидания приобретения права на пенсию за выслугу лет с соблюдением условий, указанных в данной правовой норме, к которым относится установленный Договором стаж государственной гражданской службы не менее 15 лет.
Большая коллегия Суда учитывает, что в связи с закрепленной в преамбуле Договора приверженностью безусловному соблюдению принципа верховенства конституционных прав и свобод человека и гражданина уровень таких прав и свобод, гарантированный Союзом, не может быть ниже, чем он обеспечивается в государствах-членах. В соответствии с общепризнанными принципами равенства и справедливости, на которых основано осуществление конституционных прав и свобод человека и гражданина, в Российской Федерации установлено правило о правовой определенности и связанной с ней предсказуемости правоприменительной практики в сфере пенсионного обеспечения, необходимых для того, чтобы стороны соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в том, что приобретенное ими право на пенсию за выслугу лет будет реализовано.
3.2. Большая коллегия Суда отмечает, что под понятием "стаж государственной службы" понимается суммарная продолжительность периодов осуществления государственной службы на день увольнения с занимаемой должности, учитываемая при определении права на пенсию за выслугу лет государственных служащих Российской Федерации и при исчислении размера этой пенсии.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих Российской Федерации включаются в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2003 года N 570 "О порядке включения в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих периодов службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы, государственных должностях федеральной государственной службы, государственных должностях федеральных государственных служащих и других должностях, определяемых Президентом Российской Федерации", периоды службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы и других должностях, определяемых в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года N 1141 "О перечне должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих".
Пункт 15 названного Указа предусматривает, что работа в межгосударственных (межправительственных) органах, созданных с участием Российской Федерации, как и виды государственной службы в смысле пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" включается в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет.
Кроме того, в соответствии с названным Указом, в стаж государственной гражданской службы включаются периоды, в течение которых гражданин занимал государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; должности государственной гражданской службы; военной службы; муниципальные должности (в том числе выборных органов) и должности муниципальной службы; должности представителей Российской Федерации в межправительственных и межведомственных органах; государственные и муниципальные должности в соответствии с законодательством СССР до 31 декабря 1991 года; и другие должности (федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы иных видов).
В контексте международной службы следует учесть, что основные квалификационные требования к кандидатам на замещение должностей в органах Союза закреплены в пункте 1 статьи 9 Договора: "Право на занятие должностей в структурных подразделениях постоянно действующих органов Союза имеют граждане государств-членов, обладающие соответствующим профильным образованием и опытом работы". Для Комиссии данные требования детализированы в решении Совета ЕЭК от 12 ноября 2014 года N 99 "Вопросы замещения должностей в Евразийской экономической комиссии". В отношении Суда Союза подобные требования закреплены в Порядке проведения конкурса на занятие вакантных должностей в Секретариате Суда Евразийского экономического союза.
Анализ указанных норм позволяет Большой коллегии Суда сделать вывод, что для поступления на службу в органы Союза решающее значение имеют образование по соответствующей специальности и опыт практической работы, в том числе для должностных лиц - опыт работы на руководящих должностях.
Отсюда следует, что международная служба в органах ЕАЭС требует наличия профессиональных знаний и навыков в тех сферах деятельности, которые переданы государствами, создавшими Союз, в наднациональную компетенцию, и которые международные служащие применяют на международном уровне. Такие навыки могут быть приобретены только посредством практической работы в соответствующих сферах, стаж которой служит одним из требований к кандидатам, учитывается при приеме на работу в орган Союза, а, значит, не может исключаться и при освобождении с должностей, замещаемых в Комиссии и Суде Союза, в связи с выходом на пенсию.
Таким образом, нормы законодательства Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что стаж работы в международных (межгосударственных) организациях включается в стаж государственной гражданской службы. Включение в указанную категорию различных видов государственной службы (государственной гражданской, военной, иных видов) определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
4. Второй вопрос заявителя касается разъяснения положения пункта 54 Приложения N 32 в части включения периода работы должностных лиц и сотрудников в Комиссии и Суде в стаж государственной службы государств-членов для установления социальных гарантий и для назначения пенсии за выслугу лет.
Большая коллегия Суда отмечает, что, в отличие от пункта 53 Приложения N 32, пункт 54 касается не только граждан Российской Федерации, но и граждан всех государств-членов, так как в формулировке данной нормы указывается, что период работы должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда Союза включается в "стаж государственной (государственной гражданской) службы государства-члена, гражданами которого они являются".
Употребление скобок, в том числе в последней строке данного пункта, вызвано различием терминологии государственной службы в государствах - членах Союза (термин "федеральный" применяется только в законодательстве Российской Федерации).
С другой стороны, в отличие от пункта 53 Приложения N 32, пункт 54 не содержит указаний на какие-либо условия для включения периодов работы в Комиссии и Суде в стаж государственной гражданской службы, что позволяет сделать вывод о том, что данная норма может быть применена также и к тем лицам, которые до работы в Комиссии и Суде не имели стажа государственной гражданской службы.
Учитывая изложенное, данная норма регулирует только вопрос соотношения стажа международной службы в органах Союза и государственной службы в государствах-членах. Гражданская служба (как вид государственной службы), военная служба или государственная служба иных видов могут быть включены в стаж государственной службы, если это предусмотрено законодательством государства-члена.
Таким образом, условия возникновения права получения доплат к страховой пенсии за длительность службы и особенности ее несения закреплены в международном договоре, в то время как порядок их реализации определяется национальным законодательством.
При назначении пенсии за выслугу лет органы Союза вправе применять условия назначения пенсии, закрепленные в Договоре в истолковании, которое дал Суд в настоящем консультативном заключении, с представлением документов в порядке, предусмотренном законодательством государства-члена. Неисполнение национальными администрациями государств-членов подобного представления органа Союза не согласуется с положениями пунктов 53 и 54 Приложения N 32.
Вывод
1. Пункт 53 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение N 32 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года) применяется в отношении должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, являющихся гражданами Российской Федерации, которые до работы в Комиссии или Суде замещали должности федеральной государственной службы. Включение в указанную категорию различных видов государственной службы (государственной гражданской, военной, иных видов) определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2. Пункт 54 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение N 32 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года) предусматривает включение периода работы должностных лиц и сотрудников в Комиссии и Суде в стаж государственной службы для установления социальных гарантий, в том числе для назначения пенсии за выслугу лет.
IV. Заключительные положения
Копию настоящего консультативного заключения направить заявителю.
Консультативное заключение разместить на официальном интернет-сайте Суда.
Председательствующий
Ж.Н.БАИШЕВ
Судья-докладчик
Т.Н.НЕШАТАЕВА
Судьи
А.М.АЖИБРАИМОВА
Э.В.АЙРИЯН
Д.Г.КОЛОС
В.Х.СЕЙТИМОВА
Г.А.СКРИПКИНА
А.Э.ТУМАНЯН
А.А.ФЕДОРЦОВ
К.Л.ЧАЙКА
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ФЕДОРЦОВА А.А.
(20 декабря 2018 года)
Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза 20 декабря 2018 года предоставила консультативное заключение по заявлению Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия) о разъяснении положений пунктов 53 и 54 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (приложение N 32 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, далее - Приложение N 32).
1. Заявитель запрашивал у Суда Евразийского экономического союза (далее - Суд) разъяснение положений пункта 53 Приложения N 32 в части их применения в отношении должностных лиц, сотрудников Комиссии и Суда, являющихся гражданами Российской Федерации, которые до работы в Комиссии или Суде замещали должности федеральной государственной службы (федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы иных видов).
В пункте 1 итоговых выводов Суда утверждается, что пункт 53 Приложения N 32 применяется в отношении должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, являющихся гражданами Российской Федерации, которые до работы в Комиссии или Суде замещали должности федеральной государственной службы, а дальше констатируется, что включение в указанную категорию различных видов государственной службы (государственной гражданской, военной, иных видов) определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Полагаю такое утверждение ошибочным.
Отсылка к национальному законодательству в данном случае невозможна, поскольку условие пункта 53 Приложения N 32 о замещении до работы в Комиссии и Суде соответствующей должности регулируется исключительно правом Союза. Данная норма международного договора является самоисполнимой. Применение условия, указанного в пункте 53 Приложения N 32, не может определяться национальным правом.
Буквальное прочтение обязательного условия для назначения пенсии за выслугу лет, выраженного в необходимости занятия до работы в Комиссии и Суде должности федеральной государственной (государственной гражданской) службы, предполагает уточнение, что федеральная государственная служба должна быть именно государственной гражданской, а не иной государственной службой (военной, государственной службой иных видов).
Использование сложной конструкции в словосочетании "федеральная государственная (государственная гражданская) служба" объясняется произошедшими в российском законодательстве реформами. Федеральный закон от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" был признан утратившим силу Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Таким образом, должностные лица, сотрудники Комиссии и Суда, являющиеся гражданами Российской Федерации, обладают правом на пенсию за выслугу лет на основании пункта 53 Приложения N 32, если до работы в Комиссии и Суде они замещали должности федеральной государственной гражданской службы или должности федеральной государственной службы (до введения в российское законодательство понятия "федеральная государственная гражданская служба"), которая соответствует понятию гражданской службы.
Этот вывод подтверждается также положениями абзаца шестого статьи 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", согласно которому федеральные государственные гражданские служащие - граждане, замещавшие должности федеральной государственной гражданской службы, государственные должности федеральной государственной службы, государственные должности федеральных государственных служащих.
Следует обратить внимание и на отсылку, содержащуюся в пункте 53 Приложения N 32, к назначению пенсии в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации для федеральных государственных гражданских служащих, который требует обязательное занятие должности федеральной гражданской службы, а не иной.
Высказывая свое мнение, принимаю во внимание намерения Российской Федерации и обстоятельства заключения Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года в части, касающейся пункта 53 Приложения N 32.
Как следует из материалов дела, при написании пункта 53 Приложения N 32 Российская сторона преследовала цель создать условия для формирования кадрового состава Комиссии "специалистами из числа гражданских служащих профильных федеральных государственных органов" (письмо Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 2 ноября 2018 года N 19-2/10/В-8671).
2. Заявитель просил также разъяснить пункт 54 Приложения N 32 в части включения периода работы должностных лиц и сотрудников в Комиссии и Суде в стаж государственной службы различных видов для установления социальных гарантий и для назначения пенсии за выслугу лет.
В пункте 2 итоговых выводов Суда утверждается, что пункт 54 Приложения N 32 предусматривает включение периода работы должностных лиц и сотрудников в Комиссии и Суде в стаж государственной службы для установления социальных гарантий, в том числе для назначения пенсии за выслугу лет, однако не разъясняется возможность включения периода работы должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда в стаж различных видов государственной службы.
Применительно к запросу о разъяснении, который касается пенсионных прав служащих Союза, являющихся гражданами Российской Федерации, полагаю, что пункт 54 Приложения N 32 предусматривает включение периода работы в постоянно действующих органах Союза только в стаж государственной гражданской службы Российской Федерации.
В силу того, что пункт 54 Приложения N 32 устанавливает обязательства для всех государств-членов, а в законодательстве не всех государств употребляется понятие "государственная гражданская служба", как в законодательстве Российской Федерации, слова "государственная служба" в пункте 54 Приложения N 32 уточняются словами "(государственная гражданская)". Использование скобок в данном случае призвано обобщить все возможные обозначения стажа государственной гражданской службы во всех государствах - членах Союза.
Полагаю, что пункт 54 Приложения N 32 не может являться основанием для включения периода работы должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда в стаж военной службы.
Данный вывод подтверждается положениями абзаца второго пункта 53 Приложения N 32, а также принятым в соответствии с ним постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2014 года N 1454, которым утверждаются перечни соответствия должностей должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда должностям федеральной государственной гражданской службы в Аппарате Правительства Российской Федерации и аппарате Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года N 1141 "О перечне должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих" периоды занятия гражданами Российской Федерации должностей в межгосударственных (межправительственных) органах включаются в стаж государственной гражданской службы.
3. Помимо выводов, содержащихся в консультативном заключении, его мотивировочная часть не соответствует международному праву и высоким стандартам деятельности Суда.
Полагаю, что в пункте 1 консультативного заключения неверно применен принцип "специальный закон отменяет общий закон". Пункты 53 и 54 Приложения N 32 не являются специальными нормами по отношению к пунктам 44, 46 и 47 Приложения N 32. Между ними нет расхождений и, соответственно, отсутствуют основания для обращения к указанному принципу.
В пункте 2 консультативного заключения сказано, что "Приложение N 32 не содержит запрета учитывать имеющийся у должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда стаж в должностях государственной (государственной гражданской) службы, приобретенный в различные периоды их трудовой деятельности, в том числе до учреждения Союза и по различным видам федеральной государственной службы".
В этой связи обращаю внимание, что нормы пунктов 53 и 54 Приложения N 32 не являются нормами-запретами, поэтому, очевидно, они не могут запрещать что-либо.
В пункте 3.1 консультативного заключения ошибочно утверждается, что понятие "документ", о котором идет речь в подпункте b) пункта 2 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, включает в себя национальные правовые акты.
При изложении в пункте 3.2 консультативного заключения статьи 19 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" термины "стаж государственной гражданской службы", "федеральные государственные гражданские служащие" ошибочно заменены формулировками "стаж государственной службы", "федеральные государственные служащие", в результате чего существенно меняется смысл цитируемой нормы.
Судья
А.А.ФЕДОРЦОВ
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЧАЙКИ К.Л.
(22 декабря 2018 года)
20 декабря 2018 года Большой коллегией Суда Евразийского экономического союза (далее - Большая коллегия) вынесено консультативное заключение по заявлению Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия, заявитель) о разъяснении пунктов 53 и 54 Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе, являющегося приложением N 32 к Договору о Евразийском экономическом союзе (далее - Положение о привилегиях и иммунитетах).
В соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101 (далее - Регламент), в случае несогласия с решением Суда или его отдельными положениями судья вправе заявить особое мнение.
Пользуясь предоставленным мне правом, заявляю особое мнение.
1. Полагаю, что перед ответом на вопросы, поставленные заявителем, а именно: (1) подлежит ли применению пункт 53 Положения о привилегиях и иммунитетах в отношении международных служащих органов Союза из числа граждан Российской Федерации, которые до работы в Комиссии или Суде Евразийского экономического союза (далее - Суд) замещали должности федеральной государственной гражданской, военной службы и федеральной государственной службы иных видов; (2) предусматривает ли пункт 54 указанного Положения включение периода работы в Комиссии и Суде в стаж государственной службы различных видов; Большой коллегии следовало осуществить анализ структуры Положения о привилегиях и иммунитетах и выделить существующие подходы к пенсионному обеспечению и социальным гарантиям должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда.
Структура Положения о привилегиях и иммунитетах свидетельствует о наличии нескольких подходов к пенсионному обеспечению и социальным гарантиям в виде включения периода работы международных служащих в органах Евразийского экономического союза (далее - Союз) в стаж государственной (государственной гражданской) службы.
Первый подход состоит в закреплении общих норм, регулирующих пенсионные правоотношения должностных лиц и сотрудников органов Союза. Нормы пунктов 44, 46 и 47 Положения о привилегиях и иммунитетах закрепляют общий порядок назначения пенсии должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда, зачета периода работы в данных органах Союза в страховой или трудовой стаж, а также учета полученного в них заработка при исчислении пенсии в соответствии с законодательством государства-члена, гражданами которого они являются.
Второй подход - это назначение и исчисление пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда из числа граждан Российской Федерации, установленный пунктом 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, который представляет собой специальную норму по отношению к общему порядку, предусмотренному пунктами 44, 46 и 47 данного Положения.
Третий подход, предусмотренный пунктом 54 Положения о привилегиях и иммунитетах, регулирует правоотношения между государствами-членами и международными служащими и определяет включение периода их работы в Комиссии и Суде в стаж государственной (государственной гражданской) службы соответствующего государства-члена для назначения пенсии за выслугу лет. Данная социальная гарантия предоставляется бывшим международным служащим органов Союза, перешедшим работать на государственную (государственную гражданскую) службу.
Взаимосвязанное прочтение пунктов 44, 46, 47, 53 и 54 Положения о привилегиях и иммунитетах свидетельствует, что вопросы регулирования пенсионного обеспечения и социальных гарантий должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда подчинены двум самостоятельным правопорядкам: международно-правовому и национальному. В разрезе данных правопорядков Большой коллегии и следовало осуществить толкование норм права Союза, законодательства государства-члена, произвести правильное соотношение наднационального и национального пенсионного регулирования и социальных гарантий, выделить их взаимосвязь и различие.
2. Соглашаясь с выводом Большой коллегии, что подход к назначению и исчислению пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда из числа граждан Российской Федерации, установленный пунктом 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, представляет собой специальную норму по отношению к общему порядку, предусмотренному пунктами 44, 46 и 47 данного Положения, полагаю ошибочным признание специальной нормой пункта 54 Положения.
При этом исхожу из того, что соотношение между общей и специальной нормой проявляется в форме изъятия, дополнения или детализации. В каждом из обозначенных случаев специальная норма, независимо от того, признает она отдельные условия общей нормы неприменимыми, дополняет ее или детализирует порядок и методы применения общей нормы, регулирует те же общественные отношения, что и общая норма.
Систематическое толкование пунктов 44, 46 и 47 Положения о привилегиях и иммунитетах позволяет сделать вывод, что изложенные в них правовые нормы являются общими нормами права Союза, регулирующими правоотношения в области пенсионного обеспечения для граждан всех государств-членов, замещающих должности в Комиссии и Суде. Данные нормы предусматривают применение законодательства государства гражданства международных служащих органов Союза, зачет периода работы в Комиссии и Суде в страховой или трудовой стаж, а также учет заработка, необходимого для расчета размера пенсии. Следовательно, правила, установленные пунктами 44, 46 и 47 Положения о привилегиях и иммунитетах, являются базовой гарантией пенсионного обеспечения, адресованной всем должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда.
Уяснение пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах свидетельствует, что содержащаяся в нем правовая норма также адресована всем должностным лицам и сотрудникам органов Союза, независимо от их гражданства, и представляет собой обязательство государств-членов по зачету периода работы в Комиссии и Суде в стаж для установления социальных гарантий в период прохождения государственной (государственной гражданской) службы, а также назначения пенсии за выслугу лет государственных служащих (федеральных государственных гражданских служащих).
С учетом изложенного прихожу к выводу, что нормы пунктов 44, 46 и 47, а также пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах регулируют различные общественные отношения, а, значит, пункт 54 данного Положения не может рассматриваться в качестве устанавливающего исключения из регулирования пунктов 44, 46 и 47 Положения, дополняющего или детализирующего указанные нормы. При таких обстоятельствах считаю ошибочным применение Большой коллегией принципа lex specialis derogat generali (специальный закон отменяет общий) в отношении пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах.
3. Большой коллегией не дан ответ на вопрос заявителя о применении пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах в отношении международных служащих органов Союза, которые до работы в Комиссии или Суде замещали должности военной и государственной службы иных видов. Исхожу из того, что при формулировании ответа на данный вопрос Большой коллегии надлежало исходить из следующего.
3.1. Анализ пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах свидетельствует, что условия, необходимые для назначения пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда из числа граждан Российской Федерации, установлены в наднациональном порядке. К данным условиям право Союза относит: (1) замещение до работы в Комиссии и Суде Союза должностей федеральной государственной (государственной гражданской) службы; (2) освобождение от должностей в Комиссии и Суде Союза по основаниям, не связанным с виновными действиями; (3) наличие стажа государственной гражданской службы продолжительностью не менее 15 лет; (4) замещение непосредственно перед увольнением должности в Комиссии и Суде Союза не менее 12 месяцев. Перечень условий, дающий право на пенсию за выслугу лет, является исчерпывающим и может быть изменен не иначе как внесением изменений в Положение о привилегиях и иммунитетах. Порядок назначения пенсии за выслугу лет, под которым понимается процедура назначения данной пенсии, определения ее размера и выплаты, регулируется законодательством государства - члена Союза.
Учитывая изложенное полагаю, что Большая коллегия, исследуя условия для назначения пенсии за выслугу лет по основаниям пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, в абзаце 1 на странице 8 консультативного заключения ошибочно указала, что в национальных актах государства-члена могут содержаться иные условия приобретения права на пенсию за выслугу лет, не указанные в Договоре. Продолжая анализ данной нормы Положения о привилегиях и иммунитетах, Большая коллегия в абзаце 2 на той же странице пришла к выводу, что независимо от изменения национального законодательства, в отношении международных служащих Комиссии и Суда действует норма о стаже, установленная Договором (15 лет).
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 6 статьи 78 Регламента судебный акт должен быть логичным, не содержать внутренних противоречий и несовместимых положений. Вопреки данному требованию, выводы, изложенные в вышеуказанных абзацах консультативного заключения, являются взаимоисключающими.
3.2. Поскольку в силу пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах в целях назначения пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда необходимо, чтобы до работы в органах Союза они замещали должности федеральной государственной (государственной гражданской) службы и имели стаж государственной гражданской службы не менее 15 лет, для толкования указанного пункта Положения следует уяснить значение данных понятий, а также осуществить их взаимосвязанное прочтение.
Абзацем 2 пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах предусмотрено приравнивание должностей международных служащих органов Союза к должностям государственной гражданской службы согласно перечню соответствия должностей должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда должностям федеральной государственной гражданской службы в Аппаратах Правительства и Верховного Суда Российской Федерации, утверждаемому Правительством Российской Федерации. Данный перечень утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации 23 декабря 2014 года N 1454.
Согласно устойчивой практике Суда (пункт 7 раздела IV Выводы консультативного заключения от 12 сентября 2017 года и пункт 7 раздела III "Выводы" консультативного заключения от 7 декабря 2018 года) право Союза обладает приоритетом над национальным законодательством. При противоречии права Союза и актов национального законодательства, не соответствующих пункту 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, следует руководствоваться положениями права Союза. Вместе с тем специфика пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, регулирующего пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, обуславливает обращение к законодательству данного государства - члена Союза при толковании установленных в пункте 53 указанного Положения понятий.
В силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В развитие данной нормы пунктом 2 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о государственном пенсионном обеспечении) установлено, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила регулирования пенсионного обеспечения, чем предусмотренные данным законом, применяются правила международного договора.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона о государственном пенсионном обеспечении в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих включаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, периоды службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы и других должностях, определяемых Президентом Российской Федерации.
Взаимосвязанное прочтение пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах и указанной нормы закона свидетельствует, что при ответе на вопрос о включении в периоды работы в должностях федеральной государственной (государственной гражданской) службы, военной и государственной службы иных видов необходимо обращение к законодательству Российской Федерации о видах федеральной государственной службы.
Понятие федеральной государственной службы Российской Федерации и определение системы государственной службы содержится в Федеральном законе Российской Федерации от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о системе государственной службы).
Пунктом 1 статьи 2 данного закона предусмотрено, что система государственной службы включает в себя: (1) государственную гражданскую службу, которая подразделяется на федеральную службу и службу субъекта Российской Федерации; (2) военную службу; (3) государственную службу иных видов. В соответствии с пунктом 3 указанной статьи военная и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы.
В свою очередь, статьей 4 Федерального закона о системе государственной службы определено, что федеральная государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Национальный правопорядок Российской Федерации допускает включение в стаж государственной гражданской службы стажа военной и государственной службы иных видов. Указанная позиция изложена в Обзоре практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с прохождением службы федеральными государственными служащими, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2017 года.
С учетом изложенного считаю, что использование в пункте 53 Положения о привилегиях и иммунитетах лингвистического оборота "должности федеральной государственной (государственной гражданской) службы" означает распространение данной нормы Положения на лиц, занимавших должности федеральной государственной гражданской службы, а также военной и государственной службы иных видов.
Законодательством Российской Федерации периоды службы (работы) в должностях военной и государственной службы иных видов включаются в стаж государственной (государственной гражданской) службы для назначения пенсии за выслугу лет, и именно с наличием такого стажа связано действие пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах. Считаю, что данная норма права Союза подлежит применению в отношении должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, являющихся гражданами Российской Федерации, которые до работы в органах Союза замещали не только должности федеральной государственной гражданской службы, но и должности военной и государственной службы иных видов.
Данный вывод основан и на необходимости соблюдения принципа равенства должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, означающего помимо прочего запрет вводить такие различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).
Реализация указанного принципа применительно к рассматриваемой ситуации означает недопустимость различного подхода к назначению пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда, отвечающим всем условиям пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, с той лишь разницей, что у одного лица стаж государственной службы включает работу в должностях государственной гражданской службы, а у иного - в должностях военной или государственной службы иных видов.
3.3. Учитывая, что одним из условий назначения пенсии за выслугу лет на основании пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах является наличие стажа государственной гражданской службы продолжительностью не менее 15 лет, полагаю, что Большой коллегии следовало однозначно установить, что с учетом приоритета Договора над национальным законодательством, на основании части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации и пункта 2 статьи 1 Федерального закона о государственном пенсионном обеспечении включение в национальное законодательство иных условий приобретения права на соответствующую пенсию, в том числе увеличение продолжительности стажа государственной гражданской службы, не распространяется на должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда.
В контексте стажа государственной гражданской службы, необходимого для назначения пенсии за выслугу лет на основании пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, заслуживает внимания вопрос о включении в него периода работы в органах Союза.
Полагаю, что в развитие приведенной в пункте 2 консультативного заключения позиции о передаче государствами-членами Комиссии и Суду исключительных полномочий в сферах деятельности, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза, Большой коллегии следовало сделать вывод об осуществлении международными служащими органов Союза тех же функций, которые до их передачи на наднациональный уровень реализовывали государственные служащие государств - членов Союза. На этом основании, а также принимая во внимание схожие ограничения, налагаемые на международных и государственных гражданских служащих, приравнивание на основании абзаца 2 пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах и Постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2014 года N 1454 должностей в Комиссии и Суде к должностям государственной гражданской службы в Аппаратах Правительства и Верховного Суда Российской Федерации, Большой коллегии надлежало заключить, что требуемый пунктом 53 указанного Положения пятнадцатилетний стаж государственной (государственной гражданской) службы включает как собственно стаж государственной (государственной гражданской) службы, так и период работы в Комиссии и Суде.
3.4. В контексте предоставленного консультативного заключения подлежит рассмотрению вопрос правильного применения Большой коллегией норм материального права при формулировании на основании пункта 15 Указа Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года N 1141 вывода о включении работы в межгосударственных (межправительственных) органах в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет должностным лицам и сотрудникам Комиссии и Суда.
Обращение Большой коллегии к названной норме Указа не соответствует принятым в праве Союза подходам к включению в стаж государственной (государственной гражданской) службы периодов работы в Комиссии и Суде. Как указано в пункте 3.2 настоящего особого мнения, регулирование данного вопроса осуществляется на основании пункта 53 Положения о привилегиях и иммунитетах, нормы которого имеют прямое и непосредственное применение; статьи 19 Федерального закона о государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации 23 декабря 2014 года N 1454 "Об утверждении перечней соответствия должностей должностных лиц и сотрудников Евразийской экономической комиссии и Суда Евразийского экономического союза должностям федеральной государственной гражданской службы в Аппарате Правительства Российской Федерации и аппарате Верховного Суда Российской Федерации".
Буквальное толкование пункта 15 Указа Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года N 1141 свидетельствует, что содержащаяся в нем правовая норма регулирует включение периода работы в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих, работавших в иных международных организациях, а именно: органах Содружества Независимых Государств, Союзного государства, аппарате Исполнительного Комитета, Секретариате Парламентского Собрания Союза Беларуси и России.
Ошибочное применение данного положения Указа в отношении должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда повлекло формулирование Большой коллегией вывода, противоречащего праву Союза.
4. Применительно к толкованию пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах считаю необходимым отметить, что Большая коллегия не ответила на вопрос Комиссии о включении периода работы должностных лиц и сотрудников в органах Союза в стаж государственной службы различных видов для установления социальных гарантий и назначения пенсии за выслугу лет, а лишь ограничилась повторением в пункте 2 раздела "Выводы" нормы пункта 54 указанного Положения. Одновременно в разделе 4 консультативного заключения Большая коллегия установила, что гражданская служба, военная служба или государственная служба иных видов могут быть включены в стаж государственной службы. Между тем, соответствующий вопрос перед Судом заявителем не ставился.
4.1. Требование пункта 6 статьи 78 Регламента об отсутствии в судебном акте внутренних противоречий предполагает, что мотивировочная и резолютивная части консультативного заключения должны содержать исчерпывающие выводы и ответы на вопросы, поставленные в заявлении о разъяснении.
В целях обеспечения единообразного применения права Союза вопрос, поставленный заявителем, может быть уточнен Судом в описательной части консультативного заключения. В том случае, если соответствующие действия не произведены, Суду надлежит осуществить разъяснение права Союза в рамках вопроса заявителя.
Между тем, Большая коллегия, не обосновав изменение формулировки вопроса Комиссии, в разделе 4 консультативного заключения неправильно изложила соответствующий вопрос. Данное обстоятельство привело к тому, что Судом пункт 54 Положения о привилегиях и иммунитетах не проанализирован в контексте допустимости включения периода работы в Комиссии и Суде в стаж государственной (государственной гражданской) службы различных видов. Как следствие, Суд осуществил анализ пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах в аспекте, не связанном с поставленным вопросом заявителя, в очередной раз уклонившись от выполнения функции по обеспечению единообразного применения права Союза.
Полагаю, что Большая коллегия не обеспечила реализацию принципа законных ожиданий Комиссии, должностных лиц и сотрудников органов Союза, которые в связи с обращением в Суд, рассчитывали на предоставление разъяснения в рамках проблемных вопросов, сложившихся в правоприменительной практике.
В данном контексте непредоставление ответа на вопрос заявителя может рассматриваться как несоблюдение принципа законных ожиданий, подлежащего применению Судом на основании пункта 50 Статута в качестве одного из общепризнанных принципов международного права.
4.2. Уяснение содержания пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах свидетельствует, что установленное данной правовой нормой включение периода работы в органах Союза в стаж государственной (государственной гражданской) службы имеет своей целью назначение пенсии за выслугу лет государственных служащих (федеральных государственных гражданских служащих).
Соглашаясь с выводом Большой коллегии, согласно которому пункт 54 Положения о привилегиях и иммунитетах адресован международным служащим органов Союза, независимо от их гражданства, полагаю, что уяснение понятий "государственная служба", "государственная гражданская служба" предполагало обращение к законодательству всех государств - членов Союза.
Из анализа законодательства государств-членов следует, что в Республике Армения используется понятие "гражданская служба", в Республике Беларусь и Республике Казахстан - "государственная служба", в Кыргызской Республике и Российской Федерации - общее понятие "государственная служба", которое включает в себя, как государственную гражданскую службу, военную и государственную службу иных видов (пункт 1 статьи 4 Закона Республики Армения от 29 марта 2018 года N ЗР-205 "О гражданской службе", статья 2 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 года N 204-З "О государственной службе в Республике Беларусь", статья 7 Закона Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года N 416-V "О государственной службе", подпункт 2) абзаца 1 статьи 1 Закона Кыргызской Республики от 30 мая 2016 года N 75 "О государственной гражданской службе и муниципальной службе", пункт 1 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").
Грамматическое толкование пункта 54 Положения о привилегиях и иммунитетах позволяет установить, что указанная в скобках фраза "государственная гражданская" определяет не уточнение понятия "государственная служба" за счет его понимания в качестве исключительно государственной гражданской службы, а предполагает, что государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы, в стаж которой засчитывается период работы в органах Союза. Данный вывод основан на значении, которое придается скобкам согласно правилам пунктуации русского языка (см.: §188 Правил русской орфографии и пунктуации, утвержденных Академией наук СССР, Министерством высшего образования СССР и Министерством просвещения РСФСР в 1956 году).
При таких обстоятельствах считаю, что период работы в органах Союза включается в стаж всех видов государственной службы (государственной гражданской службы, военной и государственной службы иных видов).
5. С учетом изложенного полагаю, что Большой коллегии надлежало сформулировать следующие выводы:
5.1. пункт 53 Положения о привилегиях и иммунитетах подлежит применению в отношении должностных лиц и сотрудников Комиссии и Суда, являющихся гражданами Российской Федерации, которые до работы в Комиссии или Суде замещали должности федеральной государственной гражданской службы, военной и государственной службы иных видов;
5.2. пункт 54 Положения о привилегиях и иммунитетах в целях установления социальных гарантий и назначения пенсии за выслугу лет предусматривает включение периода работы в Комиссии и Суде в стаж государственной службы всех видов: государственной гражданской службы, военной и государственной службы иных видов.
Судья
К.Л.ЧАЙКА
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области