ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 октября 2014 г. N АПЛ14-429
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
Председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,
при секретаре П.А.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Н. о признании частично недействующими пунктов 2, 3, 6, 28, 37, 60, 63 - 65, 69, 74, 77 - 83, 86, 88, 89, 97 - 99 Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 1314,
по апелляционной жалобе Н. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2014 г., которым в удовлетворении заявления Н. отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения заявителя, его представителей А., Е., П.Н., которые поддержали апелляционную жалобу, представителей Правительства Российской Федерации М.И., И., Б., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 1314, размещенным 9 января 2014 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и опубликованным 13 января 2014 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 2 (часть I), утверждены Правила подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения (далее - Правила), которые определяют порядок подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения проектируемых, строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных к сетям газораспределения объектов капитального строительства (далее - объект капитального строительства).
В пункте 2 Правил приведены используемые в них понятия: "подключение (технологическое присоединение) объекта капитального строительства к сети газораспределения", "заявитель", "исполнитель", "точка подключения", "фактическое присоединение". В частности, подключением (технологическим присоединением) объекта капитального строительства к сети газораспределения признается совокупность организационных и технических действий, включая врезку и пуск газа, дающих возможность подключаемому объекту капитального строительства использовать газ, поступающий из сети газораспределения; заявителем - юридическое или физическое лицо, являющееся правообладателем земельного участка, намеренное осуществить или осуществляющее на нем строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства с последующим его подключением (технологическим присоединением) к сети газораспределения или подключение (технологическое присоединение) построенного на своем земельном участке объекта капитального строительства к сети газораспределения; а исполнителем - газораспределительная организация, владеющая на праве собственности или на ином законном основании сетью газораспределения, к которой планируется подключение (технологическое присоединение) объекта капитального строительства.
Согласно пункту 3 Правил подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства к сети газораспределения осуществляется в следующем порядке: направление исполнителю запроса о предоставлении технических условий на подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства к сетям газораспределения (далее - технические условия) (подпункт а); выдача технических условий (подпункт б); направление исполнителю заявки о заключении договора о подключении (технологическом присоединении) объектов капитального строительства к сети газораспределения (далее соответственно - договор о подключении, заявка о подключении (технологическом присоединении) (подпункт в); заключение договора о подключении (подпункт г); выполнение мероприятий по подключению (технологическому присоединению), предусмотренных техническими условиями и договором о подключении (подпункт д); получение разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства заявителя (в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации) (подпункт е); составление акта о подключении (технологическом присоединении), акта разграничения имущественной принадлежности и акта разграничения эксплуатационной ответственности сторон (подпункт ж).
Пункты 6, 28, 37 Правил, находящиеся в разделе II Правил, регламентируют определение и предоставление технических условий, пункты 60, 63 - 65, 69, 74, 77 - 83, 86, 88, 89, 97 - 99 Правил, расположенные в разделе VI Правил, касаются заключения договоров о подключении. В частности, пункт 88 закрепляет, что мероприятия по подключению (технологическому присоединению) в пределах границ земельного участка осуществляются заявителем (то есть юридическим или физическим лицом, являющимся правообладателем земельного участка), а мероприятия по подключению (технологическому присоединению) до границы земельного участка осуществляются исполнителем, кроме случая, указанного в пункте 112 Правил (если максимальный часовой расход газа газоиспользующего оборудования заявителя составляет 500 куб. метров и более и (или) проектное рабочее давление в присоединяемом газопроводе составляет более 0,6 МПа).
Н., являющийся индивидуальным предпринимателем, членом Саморегулируемой организации Некоммерческое партнерство "Гильдия проектировщиков", оспорил в Верховном Суде Российской Федерации Правила в части, наделяющей исключительным правом осуществлять деятельность по технологическому присоединению объекта капитального строительства к сети газораспределения лишь газораспределительную организацию. Заявитель с учетом последующих уточнений просил признать недействующими в указанной части пункты 2, 3, 6, 28, 37, 60, 63 - 65, 69, 74, 77 - 83, 86, 88, 89, 97 - 99 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения изданы Правительством Российской Федерации с превышением полномочий, противоречат статьям 10, 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статье 7 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", статье 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и создают препятствия в осуществлении заявителем предпринимательской деятельности по проектированию и строительству сетей газораспределения.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2014 г. в удовлетворении заявления Н. отказано.
В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, считая его незаконным и необоснованным. Как указано в жалобе, если по ранее существовавшим правилам в понятие "подключение" входили только работы по присоединению (врезке) и пуску газа, то в Правилах это понятие определено как совокупность организационных и технических действий, включающих все мероприятия, начиная с выдачи технических условий и заканчивая эксплуатационной ответственностью, в том числе проектирование и строительство сетей газораспределения. При этом исполнителем всех работ согласно оспариваемым положениям выступает только газораспределительная организация. По ранее действовавшим правилам технические условия, выдаваемые заказчику, содержали все необходимые сведения для проектирования строительства сетей газораспределения, в связи с чем они могли быть использованы проектными и строительными организациями при осуществлении их деятельности на рынке работ по газификации. Технические условия, выдаваемые в настоящее время заказчику, такие сведения, согласно Правилам, не содержат. Полные технические условия выдаются только после заключения с газораспределительной организацией договора на подключение (технологическое присоединение). Оспариваемые нормы Правил в их нормативном единстве противоречат действующему законодательству и лишают лиц, не являющихся газораспределительными организациями, возможности проектирования и строительства сетей газораспределения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что при осуществлении оспариваемого нормативного правового регулирования Правительство Российской Федерации не вышло за пределы предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, пункты 2, 3, 6, 28, 37, 60, 63 - 65, 69, 74, 77 - 83, 86, 88, 89, 97 - 99 Правил в приведенной выше части нормам большей юридической силы не противоречат.
Компетенция высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации на регламентацию порядка подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения следует из части 10 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение (технологическое присоединение), а также порядок подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения может устанавливаться Правительством Российской Федерации. При этом в силу пункта 2 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. N 83, к сетям инженерно-технического обеспечения относится совокупность имущественных объектов, непосредственно используемых в том числе в процессе газоснабжения.
Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 35-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" дополнен статьей 23.2, которая вводит государственное регулирование платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих ее величину, закрепляя, в частности, что затраты газораспределительной организации на проведение мероприятий по технологическому присоединению, в том числе расходы на строительство и (или) реконструкцию необходимых для технологического присоединения объектов газового хозяйства, включаются в расходы газораспределительной организации, учитываемые при установлении тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям и (или) предусмотренных частью второй статьи 17 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" специальных надбавок к указанным тарифам, а также платы за технологическое присоединение и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих ее величину, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Исходя из содержания данной нормы, а также части 8 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает, что организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, обязана обеспечить правообладателю земельного участка в установленные сроки подключение (технологическое присоединение) построенного или реконструированного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в соответствии с техническими условиями и информацией о плате за подключение (технологическое присоединение), предоставленными правообладателю земельного участка, в решении суда обоснованно указано, что сторонами договора о подключении (технологическом присоединении) объектов капитального строительства к сети газораспределения выступают организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, обязанная обеспечить подключение (технологическое присоединение) построенного или реконструированного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, которая является исполнителем, и юридическое или физическое лицо, являющееся правообладателем земельного участка. Иные лица (проектные, строительные организации) не названы сторонами данного договора.
Доводы Н. о том, что оспариваемые пункты Правил в части, наделяющей газораспределительную организацию исключительным правом осуществлять деятельность по технологическому присоединению объекта капитального строительства к сети газораспределения, противоречат пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", не свидетельствуют о незаконности обжалуемого судебного акта.
Часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, пунктом 2 этой нормы запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Под предусмотренными федеральными законами исключениями, которые могут привести к ограничению конкуренции, следует понимать не только прямое указание на возможность принятия актов, ограничивающих осуществление деятельности хозяйствующими субъектами, но и иные вытекающие из федеральных законов основания неравенства участвующих в экономических отношениях хозяйствующих субъектов.
Следовательно, положения Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 35-ФЗ) и Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии и во исполнение которых приняты оспариваемые в части Правила, являются предусмотренными федеральными законами случаями принятия нормативных правовых актов без учета ограничения, установленного частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
Таким образом, оспариваемые нормы Правил, соответствующие Федеральному закону "О газоснабжении в Российской Федерации" и Градостроительному кодексу Российской Федерации, не могут быть признаны противоречащими пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", как и другим его нормам.
Следует отметить, что Правила не накладывают на хозяйствующих субъектов, не являющихся газораспределительными организациями, ограничения на производство работ, связанных с проектированием и строительством сетей газораспределения в пределах границ земельного участка, принадлежащего правообладателю, а также не исключают возможность осуществления таких работ вне территории земельного участка по договору с газораспределительной организацией. Кроме того, в случаях, перечисленных в пункте 112 Правил, названные хозяйствующие субъекты вправе выполнять работы по проектированию и строительству газораспределительных сетей за границами участка правообладателя.
Доводы заявителя о противоречии Правил в оспариваемой части статьям 1, 49, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) несостоятельны. Устанавливая основные начала гражданского законодательства, определяя правовое положение участников гражданского оборота, Кодекс в статье 421 закрепляет принцип свободы договора. Условия договора, согласно пункту 4 указанной нормы, определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Под иными правовыми актами Кодекс понимает указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации (пункт 6 статьи 3). Пункт 4 статьи 3 Кодекса говорит о праве Правительства Российской Федерации принимать постановления, содержащие нормы гражданского права, на основании и во исполнение Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации. Как уже отмечалось, соответствующими полномочиями Правительство Российской Федерации наделено федеральным законодателем.
Установив, что оспариваемое нормативное правовое регулирование осуществлено Правительством Российской Федерации в пределах его компетенции, не противоречит нормам большей юридической силы, суд первой инстанции, руководствуясь частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, правильно принял решение об отказе в удовлетворении заявления.
Оснований, предусмотренных статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Н. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
И.В.КРУПНОВ
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области