ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 апреля 2023 г. N АПЛ23-87
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Александрова В.Н., Шамова А.В.,
при секретаре Ш.,
с участием прокурора Слободина С.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Архангельский морской торговый порт" о признании недействующими пунктов 899 и 900 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации", утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 3 августа 2016 г. N 222,
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Архангельский морской торговый порт" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2023 г. по делу N АКПИ22-1004, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., представителя Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также - Минтранс России) от 3 августа 2016 г. N 222 утвержден перечень охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" (далее также - Приказ, Перечень).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 29 августа 2016 г., регистрационный номер 43459, размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 30 августа 2016 г., действует в редакции приказа Минтранса России от 11 апреля 2018 г. N 139, зарегистрированного в Минюсте России 18 апреля 2018 г., регистрационный номер 50805, и размещенного на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 19 апреля 2018 г.
Согласно пунктам 899 и 900 Перечня погрузочно-разгрузочный район "Бакарица" в морском порту Архангельск и универсальный перегрузочный комплекс "Экономия" в морском порту Архангельск, принадлежащие на праве собственности открытому акционерному обществу "Архангельский морской торговый порт", отнесены к числу объектов иных форм собственности, находящихся в ведении Минтранса России, охраняемых федеральным государственным унитарным предприятием "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" (далее - ФГУП "УВО Минтранса России") в соответствии с заключенными договорами.
Открытое акционерное общество "Архангельский морской торговый порт" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 899, 900 Перечня, указав, что статья 8 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (далее - Закон о ведомственной охране) не относит объекты инфраструктуры морского порта к числу объектов, охрану которых осуществляет ведомственная охрана. В связи с этим закрепленную оспариваемыми нормами обязанность хозяйствующего субъекта заключить соответствующий договор с ФГУП "УВО Минтранса России" расценивает как понуждение к заключению договора, что противоречит пункту 1 статьи 420, пунктам 1 и 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного суда от 12 июля 2022 г. (дело N 33-3930/2022) удовлетворено требование заместителя Архангельского транспортного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к открытому акционерному обществу "Архангельский морской торговый порт" о возложении обязанности обеспечить охрану объектов: погрузочно-разгрузочного района "Бакарица" в морском порту Архангельск и универсального перегрузочного комплекса "Экономия" в морском порту Архангельск.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2022 г. произведена замена административного истца открытого акционерного общества "Архангельский морской торговый порт" на общество с ограниченной ответственностью "Архангельский морской торговый порт" (далее также - Архангельский морской торговый порт, Общество) в порядке процессуального правопреемства по данному административному делу.
Минтранс России, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее - Росгвардия) и Минюст России возражали против удовлетворения административного иска, полагая, что нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов Общества.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Архангельский морской торговый порт, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Указывает, что включение рассматриваемых объектов в Перечень нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, так как необоснованно возлагает на него обязанность обеспечить ведомственную охрану объектов, правообладателем которых он является, что создает дополнительные финансовые затраты на привлечение подразделений транспортной безопасности для защиты от актов незаконного вмешательства и обеспечения охраны объектов.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России, Росгвардия, Минюст России просят в ее удовлетворении отказать. Указывают, что суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела, изложенные в решении выводы соответствуют этим обстоятельствам, нормы материального и процессуального права судом не нарушены, доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и к решению вопроса о внесении в Перечень предлагаемых Обществом изменений (дополнений).
В суд апелляционной инстанции Архангельский морской торговый порт, Минюст России своих представителей не направили, просили рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда первой инстанции не находит.
В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования данного кодекса и пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые предписания Перечня не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах не нарушают.
Процедура издания Приказа и правила введения его в действие ранее проверялись в Верховном Суде Российской Федерации и подтверждены вступившими в законную силу решениями от 25 апреля 2022 г. N АКПИ22-58, от 27 июня 2022 г. N АКПИ22-292.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу отсутствуют правовые основания для признания Перечня в оспариваемой части недействующим.
Закон о ведомственной охране определяет организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны.
Согласно статье 1 названного закона под понятием "ведомственная охрана" понимается совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы и организациями органов управления сил и средств, предназначенных для охраны объектов в целях предотвращения противоправных посягательств и выполнения иных задач, возложенных на ведомственную охрану (абзац второй); "охрана" - деятельность по обеспечению состояния защищенности объекта охраны (охраняемого объекта), осуществляемая в целях решения задач, возложенных на ведомственную охрану (абзац третий); "охраняемые объекты" - здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие охране в целях предотвращения противоправных посягательств (абзац четвертый).
В силу статьи 2 названного федерального закона основными задачами ведомственной охраны являются: охрана объектов в целях предотвращения противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах.
Ведомственная охрана осуществляет охрану объектов, правообладателями которых являются федеральные государственные органы, федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны в соответствии со статьей 5 Закона о ведомственной охране, а также организации, в отношении которых указанные федеральные государственные органы и федеральные органы исполнительной власти осуществляют координацию и регулирование в установленной сфере деятельности. Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац второй части первой, часть восьмая статьи 8 Закона о ведомственной охране).
Частью двенадцатой данной статьи закреплено, что охрана ведомственной охраной объектов, не включенных в перечни, указанные в частях восьмой и одиннадцатой данной нормы, за исключением объектов, защита которых осуществляется в соответствии с иными федеральными законами, запрещается.
Имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации (часть первая статьи 5 Закона о ведомственной охране).
Минтранс России входит в перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. N 514 "Об организации ведомственной охраны".
Во исполнение Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. N 743, в соответствии с пунктом 1 приказа Минтранса России от 14 октября 2002 г. N 130 "О ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации" создано ФГУП "УВО Минтранса России".
Ведомственная охрана создается Министерством транспорта Российской Федерации и осуществляет защиту охраняемых объектов, находящихся в сфере ведения данного министерства, от противоправных посягательств, а также участвует в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с законодательством о транспортной безопасности; основными задачами ведомственной охраны являются: защита охраняемых объектов от противоправных посягательств, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах (пункты 2, 3 Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. N 743 в редакции от 21 ноября 2019 г., действовавшей на день рассмотрения административного дела в суде первой инстанции).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2023 г. N 406 пункт 2, подпункт "а" пункта 3 названного положения изложены в новой редакции, согласно которой ведомственная охрана создается Министерством транспорта Российской Федерации и осуществляет охрану объектов в целях предотвращения противоправных посягательств и выполнения иных задач, возложенных на ведомственную охрану в соответствии с федеральными законами, а также участвует в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с законодательством о транспортной безопасности; одной из основных задач ведомственной охраны является охрана объектов в целях предотвращения противоправных посягательств.
Согласно пункту 3 Порядка организации охраны объектов ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного приказом Минтранса России от 24 ноября 2008 г. N 192, ведомственная охрана создается Минтрансом России для охраны объектов, являющихся государственной собственностью, а также объектов иных форм собственности, находящихся в сфере его ведения. Охрана объектов, не являющихся государственной собственностью, осуществляется ведомственной охраной на договорной основе. Перечень охраняемых объектов, а также вносимые в него изменения утверждаются Минтрансом России по согласованию с Росгвардией.
Таким образом, действующее законодательство, регулирующее правоотношения в рассматриваемой сфере, устанавливает, что охрана объектов, включенных в перечень, утвержденный уполномоченным федеральным государственным органом, от противоправных посягательств в обязательном порядке обеспечивается соответствующей ведомственной охраной. В частности, охрана объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, от противоправных посягательств обеспечивается ведомственной охраной этого министерства.
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских путях Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о морских путях) устанавливает, что защита морских терминалов и акваторий морских портов от актов незаконного вмешательства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности (часть 5 статьи 15).
Утверждение Общества о том, что объекты, поименованные в пунктах 899 и 900 Перечня, правообладателями которых является Архангельский морской торговый порт, не отнесены к сфере ведения Минтранса России, несостоятельно. В соответствии с пунктами 1, 7, 9 статьи 4 Закона о морских путях рассматриваемые объекты являются морскими терминалами и, соответственно, объектами транспортной инфраструктуры, а в силу пункта 3 Перечня видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 162-р, они обладают статусом объекта федерального значения.
Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности) под актом незаконного вмешательства понимается противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий. К подразделениям транспортной безопасности относятся осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица (пункт 7.1 статьи 1).
Обеспечение транспортной безопасности предполагает, как это следует из пункта 4 статьи 1 названного закона, реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства, а транспортная безопасность этой же статьей федерального закона определена как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10).
Аккредитация юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в установленной сфере деятельности (часть 9 статьи 12.1 Закона о транспортной безопасности).
Следовательно, обеспечение охраны объектов от противоправных посягательств осуществляется ФГУП "УВО Минтранса России" в соответствии с Законом о ведомственной охране и Перечнем, а защита транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства обеспечивается подразделениями транспортной безопасности в соответствии с Законом о транспортной безопасности и по результатам проведенных конкурентных закупочных процедур.
Охрана объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, от противоправных посягательств обеспечивается ведомственной охраной названного министерства.
ФГУП "УВО Минтранса России", как указано выше, создано специально для оказания соответствующих охранных услуг на объектах, находящихся в сфере ведения создавшего его федерального органа исполнительной власти, и вправе осуществлять охрану тех объектов, которые находятся в сфере ведения Минтранса России и подведомственных ему органов исполнительной власти и включены в Перечень, утвержденный данным министерством по согласованию с Росгвардией (ранее - с МВД России).
Доводы апелляционной жалобе о несоответствии пунктов 899 и 900 Перечня требованиям гражданского законодательства о свободе договора, а также о том, что охрана рассматриваемых объектов может быть обеспечена иным аккредитованным для этой цели в установленном порядке юридическим лицом, основаны на неверном толковании норм материального права.
Перечень издан в целях реализации положений Закона о ведомственной охране и не исключает возможности осуществления защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры, подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованных для этой цели в установленном порядке юридических лиц. Вместе с тем охрана объектов, включенных в перечень, утвержденный уполномоченным федеральным государственным органом, от противоправных посягательств обеспечивается соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке, а возможность охраны объектов иными силами (субъектами охраны) исключается или может носить только вспомогательный характер.
Проводимые закупочные процедуры на право заключения договора на оказание услуг по защите объектов транспортной инфраструктуры направлены на исполнение требований Закона о транспортной безопасности и не отменяют обязательности обеспечения на указанных объектах защиты от противоправных посягательств в соответствии с требованиями Закона о ведомственной охране и принятого в его исполнение Приказа.
Оспариваемые пункты Перечня не допускают какой-либо неясности, двусмысленности, отвечают общеправовому критерию формальной определенности. Данных о том, что применение на практике пунктов 899 и 900 Перечня не соответствует их истолкованию, выявленному судом с учетом места Приказа в системе нормативных правовых актов, не имеется.
По сути требования Организации сводятся к решению вопросов об осуществлении нормативно-правового регулирования и о внесении в Перечень изменений (дополнений), устанавливающих критерии определения объектов, подлежащих включению в Перечень. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Вывод суда о законности Приказа в оспариваемой части сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.
Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Архангельский морской торговый порт" - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
В.Н.АЛЕКСАНДРОВ
А.В.ШАМОВ
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области