ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 ноября 2020 г. N АПЛ20-344
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой Е.В.,
при секретаре Ш.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ф. о признании не действующими приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 16 мая 2012 г. N 514 "Об утверждении Порядка оплаты проезда сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и членам их семей, а также выплаты денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда, членам семей и родителям погибшего (умершего) сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации" (в части), пункта 3 данного порядка
по апелляционной жалобе Ф. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2020 г. по делу N АКПИ20-277, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения Ф., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации Т., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ) Министерством внутренних дел Российской Федерации (далее также - МВД России) приказом от 16 мая 2012 г. N 514 (далее - Приказ) утвержден Порядок оплаты проезда сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и членам их семей, а также выплаты денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда, членам семей и родителям погибшего (умершего) сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации (далее - Порядок).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 4 июня 2012 г., регистрационный номер 24457, официально опубликован в "Российской газете" 22 июня 2012 г., N 141.
Согласно пункту 3 Порядка расходы, связанные с проездом, оплачиваются (компенсируются) в пределах стоимости проезда по кратчайшему или беспересадочному маршруту. В случае проезда с разрывом маршрута или с отклонением от кратчайшего маршрута, в том числе различными видами транспорта, оплате (компенсации) подлежат фактические расходы, но не превышающие стоимости проезда по кратчайшему (или беспересадочному) маршруту в соответствии с установленными категориями проезда. Оплата (компенсация) стоимости проезда в данном случае осуществляется на основании справок о стоимости перевозки на выбранном виде транспорта, выданных транспортными организациями, выполнявшими регулярные перевозки по кратчайшему или беспересадочному маршруту в период осуществленного выезда, или их уполномоченными агентами.
Ф., являющийся пенсионером системы МВД, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими Приказа (в части) и пункта 3 Порядка, ссылаясь на противоречие оспариваемых положений части 10 статьи 11 Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ, подпункту "г" пункта 3 Правил возмещения расходов на проезд и провоз багажа к избранному месту жительства сотрудникам органов внутренних дел, лицам, проходящим службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющим специальные звания полиции, выплаты денежной компенсации расходов на проезд в санаторно-курортные организации гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и членам их семей, а также проезда членов семьи и родителей погибшего (умершего) сотрудника органов внутренних дел, лица, проходившего службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имевшего специальное звание полиции, к месту его погребения, находящемуся за пределами территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. N 1229 (далее - Правила возмещения расходов), Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, приказам Министерства транспорта Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 82 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей" и от 25 сентября 2008 г. N 155 "Об утверждении Правил формирования и применения тарифов на регулярные воздушные перевозки пассажиров и багажа, взимания сборов в области гражданской авиации".
Административный истец полагает, что Приказ принят при отсутствии установленных федеральным законом полномочий на его издание, с нарушением установленной процедуры принятия, и без согласования с Министерством транспорта Российской Федерации. В преамбуле Приказа нет указания на конкретную норму Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ, на основании которой он принят, что приводит к его правовой неопределенности, поскольку допускает применение в практике положений оспариваемого приказа к субъектам правоотношений, не регулируемых данным приказом. Пункт 3 Порядка содержит правовую неопределенность в части условий оплаты компенсации расходов за проезд воздушным транспортом в случае разрыва маршрута или отклонения от кратчайшего маршрута, так как им не определены способ установления кратчайшего маршрута, форма и содержание справки транспортной организации о стоимости проезда, что порождает возможность их неоднозначного и произвольного толкования и нарушает его право на получение компенсации расходов, связанных с проездом в санаторно-курортную организацию федерального органа исполнительной власти в сфере органов внутренних дел и обратно (один раз в год), в полном объеме.
Нарушение своего права усматривает в том, что на основании пункта 3 Порядка Центром пенсионного обслуживания ГУ МВД России по Московской области ему снижен размер компенсации, выплаченной в счет расходов на проезд в санаторно-курортную организацию МВД России воздушным транспортом, чем ему причинен материальный ущерб.
МВД России, Минюст России в судебном заседании суда первой инстанции административный иск не признали, ссылаясь на то, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству, содержание оспариваемого акта является определенным, не вызывает неоднозначного толкования и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, который не является субъектом правоотношений, регулируемых таким актом.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Ф. отказано.
В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с решением суда и считая его незаконным и необоснованным, просит его отменить и вынести новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, применил нормы материального и процессуального права, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела. Суд при рассмотрении и разрешении данного дела: не дал правовой оценки доводам о неопределенности оспариваемого пункта 3 Порядка, которая выражается в неоднозначном и произвольном толковании условий оплаты расходов на проезд, о нарушении оспариваемыми положениями нормативного правового акта его прав, свобод и законных интересов, о наличии признаков коррупционных факторов; не применил подлежащие применению нормы законодательства, регулирующие отношения в области транспортных перевозок, и другие нормативные правовые акты, регулирующие оплату компенсации за проезд правообладателям льгот; в нарушение части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не проверил в полном объеме содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет соблюдения требований формальной определенности его правовых норм, оказывающих существенное воздействие на права граждан на социальные гарантии в отношении пенсионеров МВД; не учел решение Тверского районного суда г. Москвы от 11 апреля 2019 г. по его иску к ГУ МВД России по Московской области о признании незаконным отказа, взыскании невыплаченной компенсации за проезд, расходов за изготовление справки, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 16 сентября 2019 г. по его апелляционной жалобе на указанное решение, которые свидетельствуют о нарушении оспариваемым актом его прав. По мнению административного истца, выводы суда первой инстанции о наличии у административного ответчика полномочий на издание Приказа, о соблюдении порядка, регистрации и его введения, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и законодательству Российской Федерации.
Минюст России в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, в возражениях на апелляционную жалобу поддержал свою правовую позицию по данному делу, высказанную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.
Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ, регулирующим отношения, связанные с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении, а также с предоставлением им иных социальных гарантий, предусмотрено, что порядок оплаты проезда железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом сотрудника и члена его семьи, а также выплаты денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом членам семьи, родителям сотрудника, погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел, пропавшего без вести при выполнении служебных обязанностей, устанавливается руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (части 5, 6 статьи 3, пункт 1 части 1 статьи 12).
В соответствии с пунктом 1, подпунктом 4 пункта 11 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. N 699, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, который вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты.
Аналогичные полномочия МВД России, как федерального органа исполнительной власти ранее предусматривались Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248, действующим на день принятия оспариваемого Приказа.
Во исполнение требований федерального законодателя, в целях реализации приведенных выше полномочий МВД России приняло Порядок.
Процедура издания, введения в действие и опубликования оспариваемого в части нормативного правового акта, предусмотренная Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, как установил суд первой инстанции, была соблюдена.
На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Порядок принят МВД России в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации требований к порядку его подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликованию, и обоснованно признал несостоятельными доводы административного истца об отсутствии у МВД России компетенции на издание оспариваемого нормативного правового акта, о нарушении процедуры его принятия.
Утверждения административного истца, содержащиеся и в апелляционной жалобе, о необходимости согласования оспариваемого Приказа с Министерством транспорта Российской Федерации были предметом исследования в суде первой инстанции и правильно признаны судом несостоятельными. Приказ устанавливает правила, в соответствии с которыми указанным в нем лицам оплачиваются (компенсируются) расходы, связанные с проездом железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным транспортом (за исключением такси) и не затрагивает вопросы формирования стоимости перевозки (тарифов), сборов и услуг на определенном виде транспорта, таким образом, данный акт не содержит положений межотраслевого значения и с учетом требований Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ не подлежал согласованию с названным выше министерством.
Проанализировав законодательство в рассматриваемой сфере правоотношений и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемый в части Приказ не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушает права и охраняемые законом интересы административного истца.
При рассмотрении и разрешении данного административного иска суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что установленное в пункте 3 Порядка правовое регулирование, предусматривающее оплату (компенсацию) расходов, связанных с проездом, в пределах стоимости проезда по кратчайшему или беспересадочному маршруту, а также в случае проезда с разрывом маршрута или с отклонением от кратчайшего маршрута, в том числе различными видами транспорта с учетом особенностей их возможных маршрутов, на основании справок о стоимости перевозки на выбранном виде транспорта, выданных транспортными организациями, имеет общий характер, распространяется на случаи проезда любыми из перечисленных видов транспорта и направлено на реализацию прав лиц, указанных в частях 5, 6 статьи 3, пункте 1 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ, на оплату стоимости проезда железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом или получение денежной компенсации соответствующих расходов.
Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется.
Доводы административного истца в апелляционной жалобе о правовой неопределенности оспариваемых нормативных положений, которая, по его мнению, выражается в неоднозначном и произвольном толковании условий оплаты расходов на проезд, в отсутствии в них указаний на требования к содержанию формы справки о стоимости перевозки на выбранном виде транспорта, выданной транспортными организациями, и на то, как определяется стоимость перевозки воздушным транспортом кратчайшим маршрутом, судом первой инстанции проверялись и правомерно признаны несостоятельными. Положения оспариваемых предписаний, устанавливающие в качестве условия для определения размера компенсации расходов, связанных с проездом сотрудников органов внутренних дел и членов их семей, маршрут проезда (кратчайший или беспересадочный), отвечают общеправовому критерию формальной определенности и не допускают какой-либо двусмысленности и неоднозначного толкования, в том числе непредсказуемого применения и в отношении оплаты (компенсации) расходов на проезд воздушным транспортом.
Ссылки в апелляционной жалобе на отсутствие в оспариваемых положениях нормативного правового акта требований к содержанию формы справки о стоимости перевозки на выбранном виде транспорта по кратчайшему маршруту и положений о том, на какое лицо возлагается обязанность запрашивать справку о стоимости перевозки в транспортной организации, не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, поскольку, по существу указывают на необходимость осуществления нормативного правового регулирования в рассматриваемой сфере и внесения в Приказ изменений и дополнений в предлагаемой административным истцом редакции, что не отнесено к компетенции суда.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно отверг доводы административного истца о противоречии оспариваемого пункта 3 Порядка части 10 статьи 11 Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ, регулирующей порядок выплаты денежной компенсации расходов, связанных с оплатой проезда в санаторно-курортную организацию гражданина, уволенного со службы в органах внутренних дел и имеющего право на подобную компенсацию, и подпункту "г" пункта 3 Правил возмещения расходов, устанавливающему порядок возмещения гражданину Российской Федерации, уволенному со службы в органах внутренних дел расходов, связанных с проездом в санаторно-курортную организацию.
Из содержания положений оспариваемого в части Порядка следует, что он принят во исполнение частей 5, 6 статьи 3, пункта 1 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ, устанавливающих порядок выплаты пособий и других денежных выплат в связи с прохождением гражданами службы в органах внутренних дел и увольнением со службы в органах внутренних дел, распространяет свое действие на лиц, указанных в пункте 1 этого порядка, и не регулирует правоотношения, связанные с предоставлением социальной гарантии в виде денежной компенсации проезда в санаторно-курортные организации гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел, имеющим стаж службы в органах внутренних дел 20 лет и более, а также гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел и ставшими инвалидами вследствие увечья или иного профессионального заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел.
Положения пункта 3 Порядка в оспариваемой части направлены на реализацию установленных федеральным законодательством социальных гарантий, предоставляемых сотрудникам органов внутренних дел и членам их семей, носят компенсационный характер и не входят в противоречие с частью 10 статьи 11 Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ и пунктом 3 Правил возмещения расходов, положения которых распространяются на иные субъекты правоотношений.
Указание Ф. в апелляционной жалобе на противоречие пункта 3 Порядка пункту 3 Правил возмещения расходов не имеет правового значения, так как в силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд проверяет нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Правила возмещения расходов не являются таким нормативным правовым актом по отношению к Порядку.
Суд обоснованно учел, что Ф. является гражданином Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел, и не относится к кругу лиц, на которых распространяется действие оспариваемого им нормативного правового акта. При таком положении суд сделал правильный вывод в обжалованном решении о несостоятельности довода административного истца, указанного им и в апелляционной жалобе, о нарушении Порядком в оспариваемой части его прав как пенсионера МВД на социальные гарантии, так как он не является субъектом рассматриваемых правоотношений.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части нормативный правовой акт не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении административного искового заявления.
Указание Ф. в апелляционной жалобе на нарушение судом пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривающего выяснение судом при рассмотрении дела вопроса относительно соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, лишен правовых оснований и опровергается содержанием судебного решения.
Доводы апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не привел в решении оценку обстоятельств применения оспариваемых положений в отношении Ф. как участника правоотношений, регулируемых этим нормативным правовым актом, по сути, сводятся к несогласию с решением Центра пенсионного обслуживания ГУ МВД России по Московской области, которым административному истцу определен размер денежной компенсации за проезд, и с судебными постановлениями, вынесенными в отношении его по конкретному гражданскому делу, и не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось соответствие оспоренных нормативных правовых предписаний нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе, суд при разрешении данного дела исследовал представленные Ф. судебные постановления с его участием и принял во внимание, что суды при разрешении данных дел руководствовались в том числе Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ и Правилами возмещения расходов.
Ссылки в апелляционной жалобе на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и требованиям действующего законодательства, неприменение закона, подлежащего применению при разрешении данного дела, неправильное применение норм материального права, ошибочны. При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения данного дела, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, регулирующие рассматриваемые правоотношения и подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, мотивированны и соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
Доводы Ф. в апелляционной жалобе направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, приведенных в решении, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права и не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ф. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Е.В.ГОРЧАКОВА
+7 (812) 309-95-68 - для жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области