Статья 46 ГрК РФ. Особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории муниципального округа, территории городского округа

Комментарии к ст. 46 ГрК РФ

1. Частью 1 комментируемой статьи определен порядок принятия решения о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа (данные понятия раскрываются в ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", см. также п. 1 комментария к ст. 28).

Решение о подготовке документации по планировке территории принимается:

1) органом местного самоуправления поселения;

2) органом местного самоуправления городского округа.

Инициатива в принятии такого решения может исходить от:

1) органов местного самоуправления поселения;

2) органов местного самоуправления городского округа;

3) физических или юридических лиц, выступающих с предложением о подготовке документации по планировке территории.

В случае подготовки документации по планировке территории заинтересованными лицами, указанными в ч. 1.1 ст. 45 ГрК РФ, не требуется принятия решения о подготовке документации по планировке территории.

2. В ч. 2 комментируемой статьи предусмотрен порядок опубликования решения о подготовке документации по планировке территории.

Такое решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Срок опубликования составляет три дня со дня принятия такого решения. Предусмотренное положение направлено на обеспечение публичности решений о подготовке документации по планировке территории.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (ч. 3 ст. 47 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

Кроме того, соответствующее решение подлежит опубликованию на официальном сайте поселения или городского округа (при наличии у них официальных сайтов). Порядок формирования и размещения информации на таком сайте определен в ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

3. В числе принципов градостроительного законодательства предусматривается участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия (п. 5 ст. 2 ГрК РФ). Документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территорий) может затрагивать права и законные интересы граждан и юридических лиц. По этой причине указанным лицам ч. 3 настоящей статьи предоставляется возможность участвовать в подготовке такой документации, в том числе направлять свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории.

Соответствующие предложения физические или юридические лица могут представить в орган местного самоуправления поселения или городского округа со дня опубликования решения о подготовке документации по планировке территории.

4. Подготовка документации должна осуществляться в соответствии с требованиями, определенными в ст. 10 ст. 45 ГрК РФ (см. п. 10 комментария к указанной статье). Соответствующие требования распространяются также на случаи, когда подготовка документации по планировке территории осуществляется заинтересованными лицами, указанными в ч. 1.1 ст. 45 ГрК РФ (см. п. 1 комментария к указанной статье). Подготовленная в соответствии с указанными положениями документация по планировке территории направляется для ее утверждения в орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа.

Орган местного самоуправления поселения или городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в ч. 10 ст. 45 ГрК РФ, и по результатам такой проверки принимает одно из следующих решений:

1) о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа (в случае соответствия документации по планировке территории установленным требованиям);

2) об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку (в случае несоответствия документации по планировке территории установленным требованиям).

5. Частью 5 комментируемой статьи предусматривается обязательное рассмотрение на публичных слушаниях документации по планировке территории (проектов планировки территории и проектов межевания территории).

Участие населения в указанной процедуре осуществляется в форме публичных слушаний. Участники публичных слушаний вправе представить свои замечания и предложения, которые подлежат обязательному учету при утверждении соответствующих документов.

Как указывает КС РФ, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу ст. 3 Конституции РФ и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам (Определение КС РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О).

Часть 5.1 комментируемой статьи предусматривает исключения из данного общего правила и устанавливает отдельные случаи, в которых публичные слушания по проекту планировки и проекту межевания территории не проводятся. Такие исключения предусмотрены в отношении документации по планировке территории, которая разработана в отношении отдельных территорий:

1) территории, в границах которой в соответствии с правилами землепользования и застройки предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (определение дано в п. 34 ст. 1 ГрК РФ);

2) территории в границах земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства или для ведения дачного хозяйства иному юридическому лицу (вопросы ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства регламентированы Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан");

3) территории для размещения линейных объектов в границах земель лесного фонда (понятие линейных объектов закреплено в п. 10.1 ст. 1 ГрК РФ, понятие земель лесного фонда - в п. 1 ст. 101 ЗК РФ).

6. Частью 6 комментируемой статьи предусмотрена отсылочная норма к уставу и нормативным правовым актам муниципального образования, которыми определяются порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории. Соответствующие нормы устава и нормативных правовых актов органа местного самоуправления определяются с учетом ст. 46 ГрК РФ.

В качестве примеров можно привести решение Волгоградской городской Думы от 21 февраля 2007 г. N 41/1011 "О Положении о порядке организации и проведения публичных слушаний в городском округе город-герой Волгоград", решение Совета депутатов Истринского муниципального района Московской области от 27 марта 2007 г. N 1/18 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности на территории Истринского муниципального района", решение Городской Думы МО город Ноябрьск от 25 февраля 2011 г. N 246-Д "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности на территории муниципального образования город Ноябрьск".

7. Частью 7 комментируемой статьи предусмотрены требования к порядку проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории применительно к территории поселения, территории городского округа.

Соответствующие публичные слушания проводятся с участием:

1) граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка таких документов;

2) правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории;

3) лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов.

Предусмотрены следующие цели проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории:

1) соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности (согласно абз. 6 ст. 1 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" под ними понимается такое состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека);

2) соблюдение прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Правообладателями земельных участков являются собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков (п. 3 ст. 5 ЗК РФ). Согласно положениям земельного законодательства земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики <90>, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи (п. 3 ст. 6 ЗК РФ).

--------------------------------

<90> Подробнее см. ч. 4 ст. 8 ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Объектом капитального строительства признаются здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (п. 10 ст. 1 ГрК РФ).

Как указывает А.В. Малько, субъективное право - это возможность, позволяющая субъекту пользоваться благом в границах, строго установленных законом; законный интерес - тоже известная "возможность", позволяющая субъекту пользоваться благом, но уже без таких четких границ дозволенного поведения (вида и меры) и возможности требования определенных действий от других лиц <91>.

--------------------------------

<91> См.: Малько А.В. Субъективное право и законный интерес // Правоведение. 1998. N 4. С. 58 - 70.

8. Предусмотренное ч. 8 комментируемой статьи положение направлено на недопущение злоупотреблений при проведении публичных слушаний. Указанной частью предусмотрено равное участие всех заинтересованных лиц в подготовке соответствующей документации.

9. Частью 9 комментируемой статьи предусмотрена возможность для участников публичных слушаний повлиять на содержание принимаемой документации. Участники вправе направить свои замечания и возражения. При этом соответствующие замечания и предложения подлежат включению в протокол публичных слушаний.

Таким образом, путем участия в публичных слушаниях население может влиять на подготовку соответствующей документации.

Пример: как следует из судебного постановления, в арбитражный суд обратился заявитель с требованием к администрации муниципального образования о признании недействительным постановления администрации об отклонении и направлении проекта планировки и межевания территории на доработку. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд отметил, что в соответствии с ч. ч. 7, 9 ст. 46 ГрК РФ граждане, законные интересы которых могут быть нарушены ввиду реализации проекта, воспользовавшись своим правом на благоприятные условия жизнедеятельности, выразили несогласие относительно вырубки деревьев и строительства гостиницы, предусмотренной на данной территории проектом планировки и межевания, в связи с чем согласно ч. 13 ст. 46 ГрК РФ оспариваемым постановлением указанный проект отклонен и направлен на доработку (Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 14 апреля 2016 г. N А12-32943/2015).

10. Частью 10 комментируемой статьи предусмотрено требование об опубликовании заключения о результатах публичных слушаний и размещении его на официальном сайте поселения или городского округа в порядке, установленном ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Пример: как следует из материалов дела, общество обратилось в суд с требованием о признании недействительным акта об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории. В обоснование своих требований общество указало, что проектируемые красные линии, утвержденные оспариваемым постановлением, проходят по арендованному обществом земельному участку, в связи с чем у общества отсутствует возможность использовать земельный участок в соответствии с видом разрешенного использования, чем нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Удовлетворяя заявленные требования, суд отметил, что представленные в материалы дела копии выпусков официального источника опубликования муниципальных правовых актов городского поселения не содержат заключения о результатах проведения публичных слушаний. Таким образом, суд пришел к выводу, что документация по планировке территории подготовлена с нарушением норм действующего градостроительного законодательства и постановление о ее утверждении принято с нарушением ст. 46 ГрК РФ, что нарушает права и законные интересы общества. Соответствующую позицию поддержали суды апелляционной и кассационной инстанций (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 27 октября 2015 г. по делу N А41-9124/15).

11. Частью 11 комментируемой статьи устанавливаются минимальный (не менее одного месяца) и максимальный (не более трех месяцев) срок проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории. Данный срок определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.

Срок проведения публичных слушаний по проектам планировки территории и проектам межевания территории должен быть достаточным для того, чтобы участники публичных слушаний представили свои замечания и предложения по поводу соответствующих документов. С другой стороны, затягивание сроков проведения публичных слушаний является препятствием в реализации градостроительных решений. В этой связи необходимо обеспечить баланс между минимальным и максимальным сроками проведения публичных слушаний.

Срок начинает течь со дня оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения. Срок истекает со дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.

В то же время, как следует из правоприменительной практики, превышение установленного срока для опубликования заключения о результатах публичных слушаний, установленного ч. 11 ст. 46 ГрК РФ, не влечет признание недействующим нормативного акта об утверждении документации по планировке территории.

Пример: заявители обратились в суд с требованием о признании недействующим акта об утверждении документации по планировке территории. Предприниматели указывали на нарушение администрацией муниципального образования порядка проведения публичных слушаний в городе Томске, выразившееся в нарушении срока опубликования результатов публичных слушаний.

Суд кассационной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции о том, что превышение трехмесячного срока со дня оповещения жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний до дня опубликования заключения об их результатах, установленного ч. 11 ст. 46 ГрК РФ, не влечет признание недействующим оспариваемого постановления мэра города об утверждении документации по планировке территории.

Предпринимателями не представлены доказательства того, что нарушение срока опубликования результатов публичных слушаний в Сборнике официальных материалов лишило их возможности обжалования в судебном порядке результатов публичных слушаний, а также обращения с заявлением на имя мэра города о направлении документации по планировке территории в орган местного самоуправления на доработку.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции о соответствии постановления мэра города об утверждении документации по планировке территории нормам ГрК РФ, установленному порядку проведения публичных слушаний. Следовательно, основания для признания обжалуемого нормативного акта недействующим отсутствуют (см. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 28 января 2010 г. по делу N А67-4999/2009).

12. После проведения публичных слушаний орган местного самоуправления поселения, городского округа направляет подготовленную документацию по планировке территории главе местной администрации поселения, городского округа соответственно.

Наряду с подготовленной документацией по планировке территории направляются также протокол публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний по соответствующей документации. Срок направления соответствующих документов не может превышать пятнадцать дней со дня проведения публичных слушаний.

В определенных случаях несоблюдение администрацией установленного порядка подготовки и утверждения градостроительной документации в части нарушения указанного срока может рассматриваться как нарушение ФЗ "О защите конкуренции", однако само по себе не свидетельствует об автоматическом нарушении данного Федерального закона.

Пример: как следует из материалов дела N А60-11490/2013, общество обратилось в антимонопольный орган с жалобой на бездействие администрации муниципального образования по утверждению результатов публичных слушаний по внесению изменений в проект планировки и проект межевания территории. Решением антимонопольного органа администрация признана нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности общества на рынке жилищного строительства путем несоблюдения установленного градостроительным законодательством порядка подготовки и утверждения документации по планировке территории, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По мнению судов первой и апелляционной инстанций, администрацией допущено бездействие, а именно нарушена ч. 12 ст. 46 ГрК РФ, поскольку у исполнительного органа местного самоуправления имелась обязанность в установленный 15-дневный срок со дня проведения публичных слушаний представить документы главе местной администрации городского округа. Кроме того, в нарушение ч. 13 ст. 46 ГрК РФ главой местной администрации города не принято решение по представленной документации.

Отменяя решение суда первой инстанции и Постановление суда апелляционной инстанции и удовлетворяя заявленные требования, суд кассационной инстанции исходил из того, что в рассматриваемом случае несоблюдение администрацией установленного градостроительным законодательством порядка подготовки и утверждения градостроительной документации не свидетельствует об автоматическом нарушении ФЗ "О защите конкуренции". ВАС РФ подтвердил соответствующую позицию (Определение ВАС РФ 29 апреля 2014 года по делу N А60-11490/2013).

13. Часть 13 комментируемой статьи определяет порядок принятия решения об утверждении документации по планировке территории.

Глава местной администрации поселения или городского округа принимает одно из следующих решений: 1) об утверждении документации по планировке территории или 2) об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку.

Соответствующие решения принимаются с учетом протокола и заключения о результатах публичных слушаний. Таким образом, мнение населения по поводу документации по планировке территории подлежит обязательному учету. Население таким образом может участвовать в принятии решений об утверждении документации по планировке территории.

Важно учесть, что если, по мнению граждан, не было учтено их мнение и принятием соответствующей документации будут нарушены права указанных лиц, то эти граждане могут оспорить соответствующую документацию в судебном порядке.

Пример: заявитель обратился в суд с требованиями о признании незаконным бездействия городской администрации, выразившегося в неутверждении документации по планировке территории, и обязании утвердить и опубликовать соответствующую документацию.

Судом было установлено, что как по результатам публичных слушаний, так и по заключению комиссии по рассмотрению проектов планировки и элементов планировочной структуры территории города городской администрации было рекомендовано утвердить проект планировки. Администрация при отсутствии каких-либо замечаний, отраженных в тексте указанных документов, была обязана принять решение об утверждении документации по планировке территории.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что несовершение администрацией предусмотренных законом действий по утверждению представленной документации по планировке территории и градостроительного плана земельного участка свидетельствует о незаконном бездействии городской администрации, выразившемся в непринятии решения об утверждении документации по планировке территории в установленный законом срок. Соответствующая позиция суда первой инстанции была подтверждена судами апелляционной и кассационной инстанций (см., например, Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 9 октября 2015 г. по делу N А09-308/2015).

Частью 13.1 комментируемой статьи предусмотрено, что основанием для отклонения документации по планировке территории, подготовленной лицами, указанными в ч. 1.1 ст. 45 ГрК РФ, и направления ее на доработку может быть только несоответствие общим требованиям, предъявляемым к документации по планировке территории, которые предусмотрены ч. 10 ст. 45 ГрК РФ. Данное положение вытекает из общего положения об утверждении или отклонении документации по планировке территории, установленного ч. 12 ст. 45 ГрК РФ. Частью 1.1 ст. 45 ГрК РФ предусмотрены отдельные случаи принятия решения о подготовке документации по планировке территории лицами, не являющимися органами публичной власти.

14. Частью 14 комментируемой статьи предусмотрено требование об опубликовании утвержденных проектов планировки территории и проектов межевания территории. Оно осуществляется в порядке официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Данное требование направлено на обеспечение ознакомления населения с утвержденной документацией по планировке территории, открытости документации по планировке территории. Срок опубликования составляет семь дней с момента утверждения соответствующей документации. При наличии официального сайта муниципального образования документация по планировке территории также размещается на таком сайте.

15. Частью 16 комментируемой статьи предусмотрены особенности подготовки документации по планировке территории межселенных территорий, то есть территорий, находящихся вне границ поселений (абз. 11 ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

Подготовка соответствующей документации осуществляется на основании решения органа местного самоуправления муниципального района.

16. Часть 17, действующая до 1 июля 2017 г. в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ, определяет особенности выдачи физическим или юридическим лицам градостроительного плана. Если такие лица обращаются с соответствующим заявлением, проведение процедур, предусмотренных комментируемой статьей, не требуется. Подготовка и утверждение градостроительного плана осуществляются органом местного самоуправления в течение 30 дней со дня поступления указанного обращения, бесплатно.