См. Документы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 18 января 2023 г. N АКПИ22-886
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,
при секретаре Е.Е.,
с участием прокурора Клевцовой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Азовчане" о признании недействующими позиций 4, 6, 8 (в части), 9, 10 раздела 1 Перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Россельхознадзором в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, утвержденного приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 22 декабря 2020 г. N 1378,
установил:
пунктом 1 приказа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее также - Россельхознадзор) от 22 декабря 2020 г. N 1378 (далее также - Приказ N 1378) утверждены Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Россельхознадзором в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, согласно приложению N 1 (далее также - Перечень), Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Россельхознадзором в рамках предоставления лицензий и иных разрешений, согласно приложению N 2, Порядок ведения Перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Россельхознадзором в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, согласно приложению N 3.
В раздел 1 "Федеральный государственный ветеринарный контроль (надзор)" Перечня включены с указанием ссылок на структурные единицы нормативного правового акта, содержащие обязательные требования:
под позицией 2 - решение Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299 "О применении санитарных мер в Евразийском экономическом союзе";
под позицией 3 - решение Совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2014 г. N 94 "О Положении о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору)";
под позицией 4 - решение Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 880 "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" (далее - решение Комиссии Таможенного союза N 880);
под позицией 6 - решение Совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2013 г. N 68 "О техническом регламенте Таможенного союза "О безопасности мяса и мясной продукции" (далее - решение Совета Евразийской экономической комиссии N 68);
под позицией 8 - Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-I "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии);
под позицией 9 - Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов);
под позицией 10 - Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее также - Закон о техническом регулировании).
Общество с ограниченной ответственностью "Азовчане" (далее также - ООО "Азовчане", Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с уточненным в ходе судебного разбирательства административным исковым заявлением о признании недействующими позиций 2 - 4, 6, 8 (в части указания пункта 8 статьи 2.3 Закона о ветеринарии), 9, 10 раздела 1 Перечня, ссылаясь на их несоответствие части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 5, 8, 11 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" (далее - Закон о безопасности), постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1097 "О федеральном государственном ветеринарном контроле (надзоре)" (далее - Постановление N 1097), постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1100 "О федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре)" и полагая, что оценка соблюдения перечисленных в указанных позициях нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, должна осуществляться в рамках федерального государственного санитарного эпидемиологического контроля (надзора), отнесенного к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор).
Помимо этого, ООО "Азовчане" ссылается на то, что Приказ N 1378 в нарушение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов), не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России).
В обоснование требований административный истец указал, что осуществляет предпринимательскую деятельность по ряду направлений, основным из которых является производство колбасных изделий. На основании решения Южного межрегионального управления Россельхознадзора от 24 ноября 2021 г. N 1313ВП в отношении ООО "Азовчане" проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой составлены акт выездной проверки, протокол от 15 декабря 2021 г. N 02-11/129 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 10.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства), и выданы предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области ветеринарии. Постановлением Джанкойского районного суда Республики Крым от 28 февраля 2022 г. Общество привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 10.8 КоАП РФ.
Административный ответчик Россельхознадзор в письменных возражениях на административный иск и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве указали, что оспариваемый в части Приказ N 1378 издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий, не является нормативным правовым актом и не нарушает прав административного истца.
Заинтересованное лицо Роспотребнадзор в письменном отзыве на административный иск указал, что оспариваемые позиции Перечня содержат толкование, не соответствующее действительному смыслу разъясняемых положений, в связи с чем должны быть признаны недействующими.
Определением суда от 18 января 2023 г. производство по делу в части требований о признании недействующими позиций 2, 3 раздела 1 Перечня прекращено в связи с исключением указанных норм из оспариваемого акта приказом Россельхознадзора от 10 января 2023 г. N 9 "О внесении изменений в приложение N 1 к приказу Россельхознадзора от 22 декабря 2020 г. N 1378 "О Перечнях нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Россельхознадзором в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений".
Представители административного истца Е.А. и Л. в судебном заседании поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.
В судебном заседании представители административного ответчика Россельхознадзора Б., Ж. и У. возражали против удовлетворения административного искового заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях.
Представители заинтересованного лица Роспотребнадзора А., К. поддержали изложенную в письменном отзыве правовую позицию, полагали административный иск подлежащим удовлетворению.
Минюст России своего представителя в судебное заседание не направил, просил рассмотреть дело в его отсутствие.
Выслушав представителей сторон и заинтересованного лица, изучив доводы Минюста России, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), определяет Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон об обязательных требованиях) (часть 1 статьи 1).
Согласно статье 2 указанного закона обязательные требования устанавливаются федеральными законами, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., актами, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (часть 1); в случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, обязательные требования могут быть установлены указами Президента Российской Федерации (часть 2); в случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, обязательные требования могут быть установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (часть 3).
В соответствии с частью 5 статьи 8 Закона об обязательных требованиях перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, подлежит размещению на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитацию, с текстами действующих нормативных правовых актов. Порядок размещения и актуализации перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Правила размещения и актуализации на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитацию, перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования (далее - Правила), утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2020 г. N 1722 "О размещении и актуализации на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитацию, перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования" (далее - Постановление N 1722), пунктом 2 которого федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также полномочия по государственному контролю (надзору), в 2-месячный срок в соответствии с Правилами предписано обеспечить размещение перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности.
Согласно пунктам 2, 6 Правил перечни нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, формируются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственный контроль (надзор), предоставление лицензий, иных разрешений, а также аккредитацию (далее - заинтересованные федеральные органы исполнительной власти), и федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в случае, предусмотренном пунктом 5 Правил, по каждому виду государственного контроля (надзора), предоставления лицензий, иных разрешений, а также аккредитации (далее - разрешительная деятельность), отдельно, и подлежат утверждению руководителями (заместителями руководителей) заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а в случае, предусмотренном пунктом 5 Правил, руководителями (заместителями руководителей) федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере.
Во исполнение пункта 2 Постановления N 1722 Россельхознадзор как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" функции по контролю (надзору) в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", и виноградопригодных земель), в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, в сфере соблюдения законодательства в области виноградарства и виноделия (за исключением вопросов лицензирования, оказания государственных услуг и осуществления государственного контроля (надзора), регулируемых законодательством в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных, Приказом N 1378 утвердил оспариваемый в части Перечень, размещенный в соответствии с Правилами на официальном сайте Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (https://fsvps.gov.ru).
Перечень и его раздел 1 "Федеральный государственный ветеринарный контроль (надзор)" в соответствии с пунктом 4 Правил включают в том числе:
сведения о нормативных правовых актах, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Россельхознадзором в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности (реквизиты нормативного правового акта; текст нормативного правового акта (посредством указания ссылки), ссылки на текст нормативного правового акта на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru); ссылки на структурные единицы нормативного правового акта, содержащие обязательные требования) (столбцы 2 - 10);
сведения о категории лиц, обязанных соблюдать установленные нормативным правовым актом обязательные требования, и виды экономической деятельности лиц, обязанных соблюдать установленные нормативным правовым актом обязательные требования, в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (столбцы 11 - 15);
вид государственного контроля (надзора), наименование вида разрешительной деятельности, в рамках которых обеспечивается оценка соблюдения обязательных требований, установленных нормативным правовым актом (столбец 16);
ссылки на положения нормативных правовых актов, предусматривающих установление административной ответственности за несоблюдение обязательного требования (столбец 18);
гиперссылки на утвержденные проверочные листы в формате, допускающем их использование для самообследования (при их наличии) (столбец 19);
гиперссылки на документы, содержащие информацию о способах и процедуре самообследования (при ее наличии), в том числе методические рекомендации по проведению самообследования и подготовке декларации соблюдения обязательных требований (столбец 20);
гиперссылки на руководства по соблюдению обязательных требований, иные документы ненормативного характера, содержащие информацию об обязательных требованиях и порядке их соблюдения (при их наличии) (столбец 21).
Приказ N 1378, определяющий конкретный перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка соответствия которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности и предоставления лицензий и иных разрешений, в силу статьи 46 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" имеет целями информирование органами государственного контроля (надзора) контролируемых лиц и иных заинтересованных лиц по вопросам соблюдения обязательных требований и профилактику нарушений обязательных требований. Обозначенные законодателем цели соблюдения обязательных требований указывают на наличие у данного акта нормативных свойств.
В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
Анализ содержания Приказа N 1378 и приложений к нему позволяет сделать вывод, что положений, сформулированных в виде правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, они не содержат, а представляют собой сведения о конкретных структурных единицах нормативных правовых актов как результат толкования этих актов в целях определения обязательных требований, подлежащих соблюдению контролируемыми лицами. Таким образом, данный приказ является актом, содержащим разъяснения законодательства, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (в том числе при привлечении к административной ответственности и осуществлении лицензирования), и, следовательно, обладает нормативными свойствами.
Тем самым, не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, Приказ N 1378 не подлежал государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов, его издание не требовало официального опубликования.
Указанный приказ издан Россельхознадзором по вопросам, относящимся к его компетенции, и направлен на реализацию Постановления N 1722.
С учетом изложенных обстоятельств доводы ООО "Азовчане" о нормативном правовом характере оспариваемого акта являются несостоятельными.
Кроме того, вопреки утверждениям административного истца в оспариваемой части Перечень соответствует действующему законодательству и действительному смыслу разъясняемых положений нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления федерального государственного ветеринарного контроля (надзора).
Оспариваемый в части Перечень действует в редакции приказа Россельхознадзора от 17 января 2023 г. N 38 "О внесении изменений в приложение N 1 к приказу Россельхознадзора от 22 декабря 2020 г. N 1378 "О Перечнях нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Россельхознадзором в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений".
Позиция 4 Перечня содержит ссылку на структурные единицы решения Комиссии Таможенного союза N 880, а именно: части 1, 5, 6, 9, 10 статьи 7; части 1, 8, 9, 13 статьи 8; части 1, 2, пункты 1 - 8, 11, 12 части 3 статьи 10; части 1, 3, 4 статьи 11; статьи 12, 13; пункты 1, 3, 7 части 1, пункт 1 части 2, часть 4, пункты 1 - 4 части 5, часть 7 статьи 14; часть 1 статьи 15; части 1, 3 - 5 статьи 16; части 2 - 9, 12 статьи 17; части 1, 3 статьи 18; части 1 - 6 статьи 19; статью 20; части 1 - 4, 6, 7, 9, 11 статьи 23; часть 1 статьи 30; статью 39 технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" (ТР ТС 021/2011) (далее - Технический регламент о безопасности пищевой продукции); приложения N 1 - 4, 7, 10 к указанному техническому регламенту, регулирующие требования безопасности пищевой продукции (включая продовольственное сырье животного происхождения), в том числе в процессе ее производства (изготовления), хранения, перевозки (транспортирования), реализации, использования технологического оборудования и инвентаря, хранения и удаления отходов ее производства (изготовления), утилизации, требования к процессам получения непереработанной пищевой продукции животного происхождения, и предусматривают обеспечение соответствия пищевой продукции требованиям безопасности, декларирование ее соответствия, ветеринарно-санитарную экспертизу, маркировку пищевой продукции, устанавливают микробиологические нормативы безопасности, в том числе патогенные, гигиенические требования безопасности к пищевой продукции, допустимые уровни радионуклидов цезия-137 и стронция-90, а также содержат перечень растений и продуктов их переработки, объектов животного происхождения, микроорганизмов, грибов и биологически активных веществ, запрещенных для использования в составе биологически активных добавок к пище, пестицидов, запрещенных для использования при производстве продовольственного (пищевого) сырья, предназначенного для производства пищевой продукции для детского питания.
Позиция 6 Перечня содержит ссылку на структурные единицы решения Совета Евразийской экономической комиссии N 68: пункты 9, 10, 12 - 18, 20 - 25, 27 - 77, 79 - 86, 88 - 103, 105, 117 - 119, 127, 130 - 145 технического регламента Таможенного союза "О безопасности мяса и мясной продукции" (ТР ТС 034/2013) (далее - Технический регламент о безопасности мяса и мясной продукции), приложение N 1, таблицы 1, 3 приложения N 2, приложение N 5 к названному техническому регламенту, которые устанавливают требования безопасности к продуктам убоя и мясной продукции и связанные с ними требования к процессам производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также требования к маркировке и упаковке продуктов убоя и мясной продукции, декларированию ее соответствия, устанавливают микробиологические нормативы безопасности продуктов убоя и мясной продукции, безопасности (промышленной стерильности) консервов (стерилизованных, пастеризованных), максимальные допустимые уровни остатков ветеринарных (зоотехнических) препаратов, стимуляторов роста животных (в том числе гормональных препаратов) и лекарственных средств (в том числе антибиотиков) в продуктах убоя, контролируемые согласно информации об их использовании.
Включенная в позицию 8 Перечня ссылка на структурные единицы Закона о ветеринарии содержит пункт 8 статьи 2.3, пункт 1 статьи 2.5, статьи 12 - 15, статьи 18, 21. Позиция 8 оспаривается административным истцом в части указания пункта 8 статьи 2.3 Закона о ветеринарии, согласно которому оформление ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме осуществляется с использованием федеральной государственной информационной системы в области ветеринарии в порядке, утверждаемом федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.
Позиция 9 Перечня содержит ссылку на структурные единицы Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов: статьи 3, 5, 15, 16, 17 - 19, пункты 1, 3, 4 статьи 20, статьи 21, 22, 24, 25, устанавливающие условия обращения пищевых продуктов, материалов и изделий, требования к информации о качестве и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов, в том числе новых, материалов и изделий при их разработке и постановке на производства, при их изготовлении, расфасовке, упаковке и маркировке, при их хранении и перевозках, при их реализации, требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, ввоз которых осуществляется на территорию Российской Федерации, требования к организации и проведению производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий, требования к изъятию из обращения некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий, а также требования к экспертизе, утилизации или уничтожению некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий, изъятых из обращения.
Включенная в Перечень под позицией 10 ссылка на отдельные положения Закона о техническом регулировании содержит пункт (ошибочно поименованный как часть) 1 статьи 23, пункт (ошибочно поименованный как часть) 7 статьи 24, пункт (ошибочно поименованный как часть) 2 статьи 28, пункт (ошибочно поименованный как часть) 1 статьи 37, устанавливающие случаи обязательного подтверждения соответствия продукции, обязанности декларирования соответствия заявителем, а также его права и обязанности в области обязательного подтверждения соответствия, обязанности изготовителя (исполнителя, продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) по доведению информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов до компетентного органа государственного контроля (надзора), сроки ее доведения.
Доводы о неправомерном включении Россельхознадзором в оспариваемые позиции Перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых, по мнению административного истца, должна осуществляться Роспотребнадзором в рамках федерального государственного санитарного эпидемиологического контроля (надзора), подлежат отклонению.
Согласно части 2 статьи 1 Закона о ветеринарии основными задачами ветеринарии в Российской Федерации являются в том числе реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных (по перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию) болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел, и осуществление региональных планов ветеринарного обслуживания животноводства (абзац второй); осуществление федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) (абзац пятый).
Предметом федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) являются:
1) соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований в области ветеринарии, установленных международными договорами Российской Федерации в сфере ветеринарии, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, данным законом, Федеральным законом от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: при осуществлении профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, установлении и отмене на территории Российской Федерации карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных; при оформлении ветеринарных сопроводительных документов; при назначении и проведении ветеринарно-санитарной экспертизы; при осуществлении мероприятий по обеспечению ветеринарной безопасности в отношении уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них продукции; при идентификации и учете животных; при проведении регионализации, эпизоотического зонирования, определении зоосанитарного статуса; при разведении, выращивании, содержании, перемещении (в том числе перевозке и перегоне), обороте и убое животных; при производстве, перемещении, переработке, хранении, реализации и (или) обороте подконтрольных товаров; при перемещении, хранении, переработке, утилизации биологических отходов (трупов животных и птиц, абортированных и мертворожденных плодов, ветеринарных конфискатов, других отходов, непригодных в пищу людям и на корм животным);
2) соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (пункт 1.1 статьи 8).
Статья 2 Закона о техническом регулировании определяет ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры как обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях защиты от рисков, возникающих в связи с проникновением, закреплением или распространением вредных организмов, заболеваний, переносчиков болезней или болезнетворных организмов, в том числе в случае переноса или распространения их животными и (или) растениями, с продукцией, грузами, материалами, транспортными средствами, с наличием добавок, загрязняющих веществ, токсинов, вредителей, сорных растений, болезнетворных организмов, в том числе с пищевыми продуктами или кормами, а также обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях предотвращения иного связанного с распространением вредных организмов ущерба (абзац четвертый).
Также в указанной статье приведено понятие технического регламента как документа, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) (абзац двадцать пятый).
Согласно абзацу третьему пункта 9 статьи 7 Закона о техническом регулировании ветеринарно-санитарными и фитосанитарными мерами могут предусматриваться требования к продукции, методам ее обработки и производства, процедурам испытания продукции, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинные правила, в том числе требования, связанные с перевозкой животных и растений, необходимых для обеспечения жизни или здоровья животных и растений во время их перевозки материалов, а также методы и процедуры отбора проб, методы исследования и оценки риска и иные содержащиеся в технических регламентах требования.
В соответствии с пунктом 1 статьи 32 Закона о техническом регулировании государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в рамках видов федерального государственного контроля (надзора), федеральными законами о которых устанавливается, что предметом соответствующих вида федерального государственного контроля (надзора) является соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами.
Согласно статье 13 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление соответственно федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, федерального государственного ветеринарного надзора в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 1); федеральные органы исполнительной власти, указанные в пункте 1 данной статьи, осуществляют соответственно санитарно-карантинный контроль, федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей и федеральный государственный ветеринарный надзор в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и о ветеринарии (пункт 3).
Подпунктом "б" пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов" установлено, что государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется в том числе федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными осуществлять соответственно федеральный государственный ветеринарный надзор и региональный государственный ветеринарный надзор за соответствием ветеринарным (ветеринарно-санитарным) требованиям, установленным нормативными документами: безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов животного происхождения (мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов сырых, яиц и продуктов их первичной переработки, рыбы и морепродуктов, меда и продуктов пчеловодства); безопасности в ветеринарном отношении условий заготовки пищевых продуктов животного происхождения, подготовки их к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок; безопасности условий реализации на розничных рынках пищевых продуктов животного и растительного происхождения непромышленного изготовления; условий утилизации некачественных, опасных пищевых продуктов животного происхождения, в том числе их использования на корм животных, или уничтожения; организации и проведения ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных на предотвращение болезней животных, общих для животных и человека.
Постановлением N 1097 утверждено Положение о федеральном государственном ветеринарном контроле (надзоре), которым установлено, что указанный контроль (надзор) осуществляет Россельхознадзор и его территориальные органы (пункт 1); объектами государственного надзора являются: товары, включенные в Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденный решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 317 "О применении ветеринарно-санитарных мер в Евразийском экономическом союзе" (далее - Решение Комиссии таможенного союза N 317) (далее - подконтрольные товары); деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, предметом которой является разведение, выращивание, содержание, перемещение (в том числе перевозка и перегон), оборот, убой животных, производство, перемещение, переработка, хранение, реализация и (или) оборот подконтрольных товаров (далее - контролируемые лица); объекты, используемые контролируемыми лицами при разведении, выращивании, содержании, перемещении (в том числе перевозке и перегоне), обороте, убое животных, производстве, перемещении, переработке, хранении, реализации и (или) обороте подконтрольных товаров объекты, используемые контролируемыми лицами при разведении, выращивании, содержании, перемещении (в том числе перевозке и перегоне), обороте, убое животных, производстве, перемещении, переработке, хранении, реализации и (или) обороте подконтрольных товаров (пункт 2).
Пункт 3 названного положения к предмету государственного надзора в соответствии со статьей 8 Закона о ветеринарии относит соблюдение контролируемыми лицами требований, установленных в том числе Техническим регламентом о безопасности пищевой продукции и Техническим регламентом о безопасности мяса и мясной продукции (в части обеспечения ветеринарной безопасности в отношении подконтрольных товаров).
В соответствии с Единым перечнем товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденным Решением Комиссии таможенного союза N 317, к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), отнесены, в частности, мясо крупного рогатого скота, свежее и охлажденное (код ТН ВЭД ЕАЭС 0201), свинина свежая, охлажденная или замороженная (код ТН ВЭД ЕАЭС 0203), колбасы и аналогичные продукты из мяса, мясных субпродуктов, крови или насекомых; готовые пищевые продукты, изготовленные на их основе (код ТН ВЭД ЕАЭС 1601 00).
Из приведенных законоположений следует, что формирование оспариваемого перечня произведено исходя из предмета конкретного вида государственного контроля (надзора), осуществляемого Россельхознадзором как уполномоченным органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, в том числе в отношении пищевой продукции животного происхождения.
Доводы административного истца о несоответствии оспариваемых положений Приказа N 1378 части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации и статьям 1, 5, 8, 11 Закона о безопасности лишены правовых оснований, поскольку указанные нормы не регулируют разграничение полномочий между Россельхознадзором и Роспотребнадзором.
В соответствии с требованиями пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.
Позиции 4, 6, 8 - 10 раздела 1 Перечня не изменяют и не дополняют законодательство Российской Федерации о ветеринарном надзоре, поэтому содержание оспариваемого акта, вопреки доводам административного истца и Роспотребнадзора, не устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.
По приведенным выше мотивам Приказ N 1378 в оспариваемой части не подлежит признанию не действующим по результатам проверки его содержания, поскольку не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований закона.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Азовчане" о признании недействующими позиций 4, 6, 8 (в части), 9, 10 раздела 1 Перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется Россельхознадзором в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, утвержденного приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 22 декабря 2020 г. N 1378, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
О.Н.НЕФЕДОВ
