ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 16 мая 2001 г. N ГКПИ 01-481
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
при секретаре Дончило В.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Думы муниципального образования "Город Кирово - Чепецк" о признании частично недействительным Постановления Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2000 г. N 921 "О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности",
установил:
Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2000 г. N 921 "О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности" было утверждено Положение об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности (далее Положение).
Дума муниципального образования "Город Кирово - Чепецк" обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании частично недействительным названного Постановления Правительства Российской Федерации и утвержденного им Положения, ссылаясь на несоответствие содержащихся в них предписаний действующему федеральному законодательству.
В судебном заседании представители заявителя Ившин А.П., Бякова Н.А. и Хижняк Н.А. уточнили предмет жалобы и просили признать частично недействительными п. п. 3, 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2000 г. N 921 и пункты 12, 15 и 17 Положения об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности.
Кроме того, представители заявителей просили признать недействительными в полном объеме подпункты "б", "в" и "г" пункта 4, пункты 5, 11 и 13 Положения.
В обосновании жалобы было указано, что оспариваемые предписания противоречат Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Гражданскому кодексу Российской Федерации, Жилищному кодексу РСФСР, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Закону Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", Основам законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах.
Представители Правительства Российской Федерации Васильцова В.Т. и Сарафанов А.Н. жалобу заявителя не признали, ссылаясь на то, что оспариваемый правовой акт соответствует законодательству Российской Федерации и прав заявителя не нарушает.
Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, и изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., просившей отказать в удовлетворении жалобы, Верховный Суд Российской Федерации полагает, что жалоба Думы муниципального образования "Город Кирово - Чепецк" не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно пункту 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство Российской Федерации о градостроительстве состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
При этом к иным "нормативным актам Российской Федерации" относятся и постановления, принимаемые Правительством Российской Федерации в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами в области градостроительства.
В соответствии со статьей 21 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям Правительства Российской Федерации в области градостроительства, в частности, относятся: установление основ федеральной политики в области градостроительства; установление порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; утверждение положения о федеральном органе архитектуры и градостроительства; установление порядка осуществления государственного контроля за исполнением федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области градостроительства.
С учетом приведенных правовых норм суд полагает, что Правительство Российской Федерации вправе было принять Постановление "О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности".
Пунктом 3 оспариваемого Постановления Государственному комитету Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу и Министерству Российской Федерации по налогам и сборам поручено утвердить в 3-месячный срок порядок представления уполномоченными организациями технической инвентаризации в налоговые органы сведений об объектах градостроительной деятельности.
Доводы жалобы о том, что в приведенном предписании Постановления, а также в статьях 12, 15 и 17 Положения должны быть признаны недействительными слова "уполномоченными", "уполномоченных", "уполномоченные" и "уполномоченной", суд находит несостоятельными.
В соответствии с подпунктом "в" статьи 4 Положения уполномоченный орган государственного регулирования в сфере государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности осуществляет назначение организаций, уполномоченных на проведение государственного технического учета и технической инвентаризации, а также определение номенклатуры объектов, учет и инвентаризацию которых осуществляют указанные организации.
В пункте 2 Постановления, который заявитель не оспаривает, закреплено, что уполномоченным органом государственного регулирования в сфере государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности является Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу. Следовательно, назначение организаций, уполномоченных на проведение государственного технического учета и технической инвентаризации, входит в компетенцию данного федерального органа исполнительной власти.
Данный вывод подтверждается и Положением о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 г. N 1289, где отмечено, что Госстрой России обеспечивает в установленном порядке нормативно - методическое сопровождение государственного технического учета и инвентаризации зданий и сооружений жилищно - гражданского и производственного назначения, установление порядка ведения технического учета жилищного фонда, организацию ведения соответствующей учетно - технической, оценочной и правоустанавливающей документации и обеспечение ее хранения в архивах бюро технической инвентаризации и объединенном архиве Госстроя России.
Являясь органом государственного регулирования в сфере государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности, Госстрой России вправе и обязан проверять компетентность организаций, уполномоченных им на проведение данной деятельности. При таких обстоятельствах не могут быть признаны обоснованными и доводы жалобы о том, что Госстрой России не вправе осуществлять "аккредитацию уполномоченных организаций технической инвентаризации" (подпункт "г" статьи 4 Положения).
Согласно абзацу 2 пункта 5 оспариваемого Постановления Государственному комитету Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу поручено в 3-месячный срок утвердить правила ведения Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности.
Соответственно в подпункте "б" пункта 4 Положения указано, что уполномоченный орган государственного регулирования в сфере государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности осуществляет разработку и утверждение в установленном порядке правил ведения Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности (далее именуется - Единый государственный реестр), проведения государственного технического учета и технической инвентаризации объектов учета, формирования и хранения архивных фондов технической инвентаризации, предоставления сведений (документов) об объектах учета, а также иных нормативных правовых, методических и инструктивных актов, форм учетной документации в указанной сфере.
С доводами жалобы о противоречии абзаца 2 пункта 5 Постановления и подпункта "б" пункта 4 Положения пункту 2 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации суд согласиться не может, поскольку указанная норма говорит о возможности установления законом специальной регистрации или учета прав на недвижимость и не регулирует вопросы государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности.
Как уже отмечалось, установление порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности относится к компетенции Правительства Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации основой государственного кадастра является государственный земельный кадастр. Государственный градостроительный кадастр включает в себя также сведения других отраслевых кадастров и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности информационных систем.
Единый государственный реестр объектов градостроительной деятельности является информационной системой для обобщения и систематизации сведений об объектах учета (указанных в пункте 3 Положения) на всей территории Российской Федерации и содержит часть сведений, включаемых в Государственный градостроительный кадастр.
Сведения об объектах учета являются также основой для осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ведения государственного статистического учета, определения размера налога на имущество, ведения земельного кадастра, а также реестра федерального имущества.
Таким образом, правила ведения Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности могут быть утверждены в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Данный вывод подтверждается также статьей 28 Жилищного кодекса РСФСР, где закреплено, что государственный учет жилищного фонда должен осуществляться по единой системе в порядке, устанавливаемом Советом Министров СССР (Правительство Российской Федерации является правопреемником Совета Министров СССР).
В пункте 12 Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 г. N 1301, указано, что учет домовладений, строений и жилых помещений (квартир) производится в БТИ путем ведения реестра жилищного фонда.
С учетом вышеприведенных обстоятельств не могут быть признаны состоятельными и доводы жалобы о противоречии федеральному законодательству и пункта 11 Положения, предусматривающего, что на основе сведений, полученных в результате технической инвентаризации, формируется и ведется в установленном порядке Единый государственный реестр.
Согласно пункту 5 Положения государственный технический учет и техническую инвентаризацию проводят специализированные государственные унитарные предприятия или учреждения (службы, управления, бюро), уполномоченные на осуществление этой деятельности органом, указанным в пункте 4 данного Положения.
Обосновывая жалобу, представители заявителей ссылались на то, что приведенное предписание оспариваемого правового акта ограничивает закрепленные в законе права органов местного самоуправления по проведению государственного технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимости.
Однако признать обоснованными эти доводы жалобы суд не может.
В соответствии с абзацем 5 пункта 1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в ведении муниципальных предприятий в области градостроительства находится организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований.
В то же время ни указанный Кодекс, ни другие федеральные законы (в том числе ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") не наделяют органы местного самоуправления полномочиями в сфере государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности.
Более того, в абзаце 7 пункта 1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации особо указано, что организация ведения государственного градостроительного кадастра (включающего в себя сведения из Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности) и мониторинга объектов градостроительной деятельности находится в ведении муниципальных образований лишь в случаях наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями.
При таких обстоятельствах оспариваемое предписание пункта 5 Положения не противоречит закону и не нарушает прав органов местного самоуправления по организации и проведению инвентаризации земель и других объектов недвижимости муниципальных образований. Органы местного самоуправления вправе осуществлять данную деятельность своими структурными подразделениями либо создавать соответствующие муниципальные организации.
В пункте 13 Положения закреплено, что технические паспорта, оценочная и иная учетно - техническая документация по объектам учета, включая регистрационные книги, реестры, копии зарегистрированных документов, сформированные в инвентарные дела, образуют архивные фонды, которые относятся к государственной части Архивного фонда Российской Федерации и являются федеральной собственностью.
С доводами жалобы о том, что указанный пункт Положения противоречит действующему законодательству, поскольку технические паспорта и другие документы, сформированные в инвентарные дела, не относятся к архивным фондам, суд также согласиться не может.
Согласно статье 1 Основ законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации под архивным документом понимается документ, сохраняемый или подлежащий сохранению в силу его значимости для общества, а равно имеющий ценность для собственника.
Суд полагает, что приведенным критериям полностью отвечают технические паспорта и другие документы, сформированные в инвентарные дела, поскольку они содержат разностороннюю, нередко имеющую стратегическое значение информацию о зданиях, сооружениях и иных объектах различного назначения на определенной территории, могут иметь долговременное практическое применение и большую научную и историческую ценность. Следовательно, совокупности указанных архивных документов, сформированных в инвентарные дела, образуют соответствующие архивные фонды.
Отнесение данных архивных фондов к государственной части Архивного фонда Российской Федерации не противоречит части 2 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации, поскольку пункт 13 Положения не относит к федеральной собственности документы, изготовленные муниципальными предприятиями для их нужд.
При рассмотрении дела суд также учитывает, что архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются федеральной собственностью, находящейся в пользовании субъектов Российской Федерации, в соответствии с пунктом 14 Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 г. N 1301. Названный правовой акт заявителем не оспаривается.
Не нашли своего подтверждения в судебном заседании и другие доводы жалобы о противоречии оспариваемых предписаний правового акта действующему законодательству Российской Федерации.
В соответствии с частью второй пункта 1 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса он может признать такой акт недействительным.
Поскольку судом таких обстоятельств не установлено, жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь ст. ст. 191 - 197, 231, 232, 239.7 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
Думе муниципального образования "Город Кирово - Чепецк" в удовлетворении жалобы - отказать.
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней.
