См. Документы Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 5 декабря 2022 г. N АКПИ22-862
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.
при секретаре В.
с участием прокурора Русакова И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании недействующим пункта 2 приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 27 декабря 2021 г. N 1016/пр "Об утверждении СП 31.13330.2021 "СНиП 2.04.02-84* Водоснабжение. Наружные сети и сооружения",
установил:
приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) от 27 декабря 2021 г. N 1016/пр утвержден свод правил СП 31.13330.2021 "СНиП 2.04.02-84* Водоснабжение. Наружные сети и сооружения" (далее также - Приказ N 1016/пр, Свод правил 31.13330.2021 соответственно).
Согласно пункту 2 Приказа N 1016/пр с даты введения в действие Свода правил 31.13330.2021 признан не подлежащим применению СП 31.13330.2012 "СНиП 2.04.02-84* Водоснабжение. Наружные сети и сооружения", утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 635/14 (далее - Свод правил 31.13330.2012), за исключением пунктов Свода правил 31.13330.2012, включенных в перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2021 г. N 815 (далее также - Перечень национальных стандартов и сводов правил), до внесения соответствующих изменений в поименованный перечень.
П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 2 Приказа N 1016/пр, ссылаясь на то, что в нем отражены правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, направленные на прекращение существующих правоотношений, регулирование которых закреплено в приложении N 1 к Правилам предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 354 (далее - Правила N 354), однако в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, Приказ N 1016/пр не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) и официально не опубликован. По мнению административного истца, признавая Свод правил 31.13330.2012 утратившим силу и внося изменения в содержание СНиП 2.04.02-84*, Минстрой России в нарушение пункта 7 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации не согласовал свои действия с Правительством Российской Федерации, тем самым изменив содержание пункта 1 приложения N 1 к Правилам N 354, имеющее ссылку на СНиП 2.04.02-84*.
В обоснование требования П. указывает, что ему предъявлено обвинение в совершении преступления, предусмотренного частью 1.1 статьи 293 Уголовного кодекса Российской Федерации, и избрана мера пресечения в виде подписки о невыезде и надлежащем поведении в связи с нарушением им положения пункта 7.4 Свода правил 31.13330.2012. Считает, что применение оспариваемой нормы в уголовном деле нарушает его права, гарантированные частью 1 статьи 49, частью 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в письменных возражениях указало, что Приказ N 1016/пр издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, оспариваемое положение не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.
В письменном отзыве Министерство юстиции Российской Федерации выразило позицию, что Приказ N 1016/пр как документ по стандартизации, принятый уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах установленной законодательством Российской Федерации компетенции, не подлежал представлению на государственную регистрацию в качестве нормативного правового акта.
Административный истец П., извещенный о времени и месте судебного заседания, не явился.
Представитель Минстроя России Р. возражала против удовлетворения административного иска.
Минюст России в письменном отзыве заявил о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.
Обсудив доводы административного истца П., выслушав возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Р., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, установлены Федеральным законом от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации", который регулирует отношения в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации, указанных в его статье 14.
Пункт 12 статьи 2 названного закона определяет, что сводом правил является документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов. Согласно пункту 7 статьи 10 этого закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку, утверждение, изменение и отмену сводов правил в установленной сфере деятельности.
Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 22 Федерального закона "О стандартизации в Российской Федерации").
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. N 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее - Правила разработки), пунктом 3 которых определено, что разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.
Принятие сводов правил и других нормативно-технических документов добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", отнесено к компетенции Минстроя России (подпункт 5.2.9 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038).
Пересмотр Свода правил 31.13330.2012 предусматривался пунктом 35 раздела 40 "Водоснабжение и канализация" Плана разработки и утверждения сводов правил и актуализации ранее утвержденных строительных норм и правил, сводов правил на 2021 г., утвержденного приказом Минстроя России от 1 марта 2021 г. N 99/пр.
Правилами разработки предусмотрено, что регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации (пункт 13); федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации организует опубликование, издание и распространение свода правил, включая изменения, вносимые в него, для обеспечения доступа к нему заинтересованных лиц (пункт 14); опубликование свода правил осуществляется путем размещения текста свода правил в электронно-цифровой форме на официальном сайте (пункт 15).
Названные полномочия в силу пункта 1 и подпункта 5.4.7.1 пункта 5.4 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294, осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (далее также - Росстандарт).
Оспариваемый приказ совместно со Сводом правил 31.13330.2021 опубликован на официальном сайте Минстроя России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.minstroyrf.gov.ru) 21 декабря 2021 г. и зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.
Следовательно, Приказ N 1016/пр принят компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и зарегистрирован в Росстандарте с соблюдением установленного порядка.
В связи с этим нельзя согласиться с доводом административного истца о том, что Приказ N 1016/пр издан с нарушением установленного порядка и формы издания, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Пунктом 2 Приказа N 1016/пр с момента введения в действие Свода правил 31.13330.2021 признан не подлежащим применению Свод правил 31.13330.2012, за исключением его пунктов, включенных в Перечень национальных стандартов и сводов правил до внесения соответствующих изменений в данный перечень.
Свод правил 31.13330.2021, как следует из введения, разработан в целях обеспечения требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", с учетом требований федеральных законов от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".
Федеральный закон "О стандартизации в Российской Федерации" определяет свод правил как документ по стандартизации, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается данным федеральным законом (статья 2).
Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений, согласно статье 5.1 Федерального закона "О техническом регулировании", определяются Федеральным законом "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", который, как указано в части 6 его статьи 3, устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).
Согласно Федеральному закону "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований названного закона и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 данного закона перечни, или требований специальных технических условий (часть 2 статьи 5).
Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утверждает Правительство Российской Федерации (часть 1 статьи 6 поименованного закона).
Во исполнение требований федерального закона Правительство Российской Федерации постановлением от 28 мая 2021 г. N 815 утвердило Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".
В частности, в пункте 20 такого перечня, действовавшем до 1 сентября 2022 г., указаны отдельные положения Свода правил 31.13330.2012, за исключением пункта 7.4, соблюдением требований которых обеспечивается безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса). В настоящее время данный пункт утратил силу на основании постановления Правительства Российской Федерации от 20 мая 2022 г. N 914 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2021 г. N 815".
Свод правил 31.13330.2021, утвержденный Приказом N 1016/пр, входит в перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 2 апреля 2020 г. N 687 (пункт 228).
Как документ по стандартизации, подготовка, принятие (утверждение), введение в действие и опубликование которого осуществляется в самостоятельном порядке, отличном от правил, изложенных в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 и утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, Приказ N 1016/пр не является нормативным правовым актом, не требует государственной регистрации в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, как ошибочно полагает административный истец.
Такой вывод также следует из позиции Минюста России по настоящему административному делу и утвержденных его приказом от 23 апреля 2020 г. N 105 Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, согласно которым не подлежат государственной регистрации в том числе документы по стандартизации, акты рекомендательного характера (пункт 13).
Таким образом, утверждение П. о том, что Приказ N 1016/пр имеет признаки нормативного правового акта и содержит нормативные предписания, в связи с чем подлежал государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию как нормативный правовой акт, является несостоятельным, как основанное на ошибочном толковании норм права.
Лишены правовых оснований доводы административного истца о нарушении пункта 7 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации ввиду отсутствия согласования Приказа N 1016/пр с Правительством Российской Федерации и изменения содержания пункта 1 приложения N 1 к Правилам N 354, имеющего ссылку на СНиП 2.04.02-84*.
В силу примечания к приложению N 1 к Правилам N 354 в целях применения названного приложения подлежат использованию действующие нормы и требования законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, устанавливающие обязательные требования к качеству предоставления коммунальных услуг. Приведенные в указанном приложении ГОСТы, СНиПы, СанПиНы не являются исчерпывающими и применяются до момента вступления в силу иных норм и требований законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, регулирующих те же вопросы.
Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (подпункт "а" пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").
При изложенных обстоятельствах Приказ N 1016/пр в оспариваемой части, не противоречащей нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не может рассматриваться в качестве акта, нарушающего права административного истца в упоминаемом им аспекте.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления П. о признании недействующим пункта 2 приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 27 декабря 2021 г. N 1016/пр "Об утверждении СП 31.13330.2021 "СНиП 2.04.02-84* Водоснабжение. Наружные сети и сооружения" отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ
