СУД ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
РЕШЕНИЕ
от 21 февраля 2017 г. N СЕ-1-1/1-16-БК
Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза в составе председательствующего Федорцова А.А., судей Ажибраимовой А.М., Айриян Э.В., Баишева Ж.Н., Колоса Д.Г., Нешатаевой Т.Н., Сейтимовой В.Х., Скрипкиной Г.А., Туманяна А.Э., Чайки К.Л.,
при секретаре судебного заседания Долженко Л.Ч.,
с участием представителей Российской Федерации Абрамовой А.А., Антипова М.К., Виноградова М.В., Денисовой Т.П., Зенцовой О.В., Куманевой С.Г., Метова Х.О., Пуртовой А.А., Рогачевой О.В., Ступина О.А., Травникова М.А, Фицак М.Н.,
представителей Республики Беларусь Богдевича А.В., Большакова А.В., Дырмана Ю.Н., Комлача Ю.И., Лобачева П.А., Масловского А.А., Полховского О.А., Полянского А.Н., Сенько Ю.А., Тушинского И.Г., Федорова С.А., Филимоновой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Российской Федерации по спору о соблюдении Республикой Беларусь Договора о Евразийском экономическом союзе, статьи 125 Таможенного кодекса таможенного союза, статей 11 и 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза,
установила:
1. Доводы сторон
Российская Федерация в своем заявлении считает, что односторонний пересмотр таможенными органами Республики Беларусь решений, ранее принятых таможенными органами Российской Федерации, явился нарушением норм права Евразийского экономического союза (далее - Союз) о взаимном признании решений, что в свою очередь привело к нарушению свободы движения товаров как основополагающего принципа функционирования единого внутреннего рынка Союза.
На основании изложенного, в соответствии с подпунктом 2 пункта 105 Статута Суда Евразийского экономического союза, являющегося приложением N 2 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Статут Суда), Российская Федерация просит Суд Евразийского экономического союза (далее - Суд) установить факт несоблюдения Республикой Беларусь Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор о Союзе) и соответствующих международных договоров в рамках Союза, а именно статьи 125 Таможенного кодекса таможенного союза (далее - ТК ТС) и статей 11 и 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза от 21 мая 2010 года (далее - Соглашение от 21 мая 2010 года).
В своих возражениях Республика Беларусь полагает, что действия таможенных органов Республики Беларусь соответствовали нормам о таможенном контроле в Союзе и национальному праву Республики Беларусь, так как транзит товара остановлен в процедуре таможенного контроля в связи с установленным фактом административных правонарушений, ответственность за которые наступает согласно нормам Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 года.
Республика Беларусь просит:
Истцу в удовлетворении заявления отказать;
в соответствии с подпунктом 1 пункта 105 Статута Суда вынести решение об установлении факта соблюдения Договора о Союзе, международных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза, а также отдельных положений указанных международных договоров и (или) решений.
2. Процедура в Суде
Российская Федерация (Истец) в лице Министерства юстиции Российской Федерации обратилась в Суд с заявлением о разрешении спора по вопросу соблюдения Республикой Беларусь (Ответчик) Договора о Союзе, статьи 125 ТК ТС, статей 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года.
Постановлением Большой коллегии Суда от 12 сентября 2016 года заявление Российской Федерации принято к производству.
В направленных в Суд 17 октября 2016 года ответах на вопросы Министерство юстиции Российской Федерации дополнило заявление, указав, что, по его мнению, посредством несоблюдения таможенными органами Республики Беларусь положений ТК ТС и Соглашения от 21 мая 2010 года нарушен один из основных принципов функционирования Союза, установленный статьей 3 Договора о Союзе, в виде обеспечения взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов сторон.
Ответчиком представлены возражения, обеими сторонами - дополнительные материалы.
В судебном заседании 15 и 16 ноября 2016 года и направленном в Суд 28 ноября 2016 года обосновании уточненных требований Истец также указал на несоблюдение Ответчиком статей 1, 4, 25 Договора о Союзе. В судебном заседании 15 декабря 2016 года Истец дополнил, что указанные нарушения были допущены Ответчиком не только в лице его таможенных органов.
В судебном заседании, состоявшемся 15 и 16 ноября 2016 года, заслушаны пояснения представителей сторон, рассмотрено и отклонено заявленное Ответчиком ходатайство о прекращении производства по делу.
В судебных заседаниях 15 декабря 2016 года и 24 января 2017 года заслушаны дополнительные пояснения представителей сторон и их ответы на вопросы судей, оглашены материалы дела.
3. Выводы Суда
1. Исходя из предмета и основания заявления, Большая коллегия Суда считает, что для разрешения спора по существу первоочередному уяснению подлежат соответствующие нормы статей 1, 3, 4 и 25 Договора о Союзе, статьи 125 ТК ТС в контексте положений главы 17 ТК ТС о взаимной административной помощи таможенных органов, находящиеся в причинно-следственной связи с положениями статей 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года.
Правовые позиции Истца и Ответчика, содержащиеся в материалах дела и заявленные в ходе судебного разбирательства, показывают, что одним из оснований спора являются различные правовые подходы компетентных органов Истца и Ответчика к пониманию соответствующих положений ТК ТС и Соглашения от 21 мая 2010 года, подлежащие в этой связи разъяснению Большой коллегией Суда.
В соответствии с положениями пункта 1 статьи 1, абзаца пятого статьи 2, абзаца третьего статьи 4, пункта 2 статьи 28 Договора о Союзе в рамках Союза обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором о Союзе и международными договорами в рамках Союза.
Территории государств-членов составляют единое экономическое пространство, на котором функционируют сходные (сопоставимые) и однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных или унифицированных правовых норм, и существует единая инфраструктура.
Одной из целей Союза является стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза.
Внутренний рынок охватывает экономическое пространство, в котором согласно положениям Договора о Союзе обеспечивается свободное передвижение товаров, услуг, рабочей силы и капитала.
Согласно статье 32 указанного Договора в Союзе осуществляется единое таможенное регулирование в соответствии с ТК ТС и регулирующими таможенные правоотношения международными договорами и актами, составляющими право Союза, а также в соответствии с положениями данного Договора.
Статья 125 ТК ТС содержит положения о взаимном признании решений, принятых таможенными органами, являющемся одним из составных правовых элементов взаимной административной помощи таможенных органов согласно главе 17 ТК ТС, что свидетельствует о приоритете в данном вопросе принципа consensus omnium (стороны путем соглашения создают для себя право).
Большая коллегия Суда констатирует, что все нормы, включенные в главу 17 ТК ТС, носят бланкетный характер и формулируют правила, действие которых основано на содержании специальных правил, содержащихся в других актах права Союза.
Статья 125 ТК ТС определяет виды решений таможенных органов, подлежащих взаимному признанию таможенными органами государств - членов таможенного союза на таможенной территории таможенного союза, а также условия, при которых решения таможенных органов взаимно признаются и имеют равную юридическую силу на таможенной территории таможенного союза.
К таким решениям относятся властно-распорядительные акты таможенных органов, принятые при совершении таможенных операций в пределах своей компетенции в отношении следующих товаров:
ввозимых на таможенную территорию таможенного союза либо вывозимых за ее пределы;
находящихся под таможенным контролем;
перевозимых по таможенной территории таможенного союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита;
временно хранящихся;
принятых при проведении таможенного контроля.
2. Большая коллегия Суда отмечает, что положения ТК ТС и Соглашения от 21 мая 2010 года не содержат определений термина "решение", а также стандартных форм решений таможенных органов, подлежащих взаимному признанию. В этой связи Большая коллегия Суда считает целесообразным в целях уяснения юридического значения данного термина использовать вспомогательную правовую информацию, содержащуюся в пункте E13./F6. главы 2 "Определения" Генерального приложения к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года (далее - Международная конвенция), согласно которой термин "решение" означает акт индивидуального характера, которым таможенная служба принимает решение по вопросу, предусмотренному таможенным законодательством.
Большая коллегия Суда считает, что в рамках практического применения статьи 125 ТК ТС к решениям могут быть отнесены как властно-распорядительные акты таможенных органов, составленные в форме конкретного (индивидуализированного) документа в печатном или электронном виде, так и решения, принимаемые по результатам проверки деклараций на товар, начала (завершения) таможенных процедур и так далее, формализованные в виде проставления на соответствующих документах печатей, штампов, подписей должностных лиц таможенных органов.
Основной признак, свойственный указанным решениям, - юридически значимые действия таможенных органов, совершаемые в рамках предоставленных им полномочий, и юридически значимые последствия для иных субъектов международных таможенных правоотношений в виде дозволений или ограничений на перемещаемый через таможенную границу Союза товар. Так, в соответствии с пунктами 5 - 8, 12 и 14 Порядка совершения таможенными органами таможенных операций, связанных с подачей, регистрацией транзитной декларации и завершением таможенной процедуры таможенного транзита, утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 17 августа 2010 года N 438 "О Порядке совершения таможенными органами таможенных операций, связанных с подачей, регистрацией транзитной декларации и завершением таможенной процедуры таможенного транзита", регистрация транзитной декларации является отдельной таможенной операцией, которую совершают уполномоченные должностные лица таможенного органа отправления.
С момента присвоения регистрационного номера транзитная декларация становится документом, свидетельствующим о фактах, имеющих юридическое значение.
Таможенный орган отправления осуществляет помещение товара в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита после регистрации транзитной декларации и предъявления товара таможенному органу отправления сразу после того, как этот таможенный орган убедится в соблюдении условий, установленных пунктом 1 статьи 195 и статьей 216 ТК ТС.
Оформление выпуска товара осуществляется путем заполнения должностным лицом таможенного органа отправления соответствующей графы заполненных листов транзитной декларации, проставления и заполнения штампа, форма которого устанавливается законодательством государств-членов, заверенного оттиском его личной номерной печати, на двух экземплярах транспортного (перевозочного) документа.
3. Большая коллегия Суда считает необходимым для разрешения спора по существу уяснение точного правового содержания статьи 125 ТК ТС во взаимном прочтении с положениями статьи 123 ТК ТС о взаимной административной помощи, согласно которым под взаимной административной помощью понимаются действия таможенного органа одного государства - члена таможенного союза, совершаемые по поручению таможенного органа другого государства - члена таможенного союза или совместно с ним в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и предупреждения, пресечения, расследования нарушений таможенного законодательства таможенного союза.
Смысловое содержание статьи 123 ТК ТС под взаимной административной помощью устанавливает:
обмен информацией между таможенными органами государств - членов таможенного союза;
взаимное признание решений, принятых таможенными органами;
проведение отдельных форм таможенного контроля, установленных настоящим Кодексом, таможенным органом одного из государств - членов таможенного союза по поручению таможенного органа другого государства - члена таможенного союза.
Взаимная административная помощь может включать и иные виды взаимодействия таможенных органов в соответствии с международными договорами государств - членов таможенного союза.
Исходя из взаимосвязанного анализа правового содержания вышеизложенных положений ТК ТС и Соглашения от 21 мая 2010 года, Большая коллегия Суда приходит к выводу о том, что в отличие от видов взаимной административной помощи, взаимное признание решений таможенных органов не предполагает направления запросов, поручений, информации и совершения иных действий, предусмотренных для их выполнения. Данный вывод подтверждается тем обстоятельством, что часть V "Взаимное признание решений, принятых таможенными органами" Соглашения от 21 мая 2010 года не содержит процессуальных норм, а в соответствии со статьей 125 ТК ТС определяет лишь случаи, при наличии которых взаимно признаются решения таможенных органов.
Большая коллегия Суда считает, что решения таможенных органов взаимно признаются в случаях, определенных таможенным законодательством таможенного союза по умолчанию, без оговорок и условий. Такие решения таможенных органов имеют презумпцию их полного соответствия предъявляемым требованиям, а значит соответствия таможенному законодательству таможенного союза, пока не доказано обратное.
4. Поскольку одним из элементов предмета спора является несоблюдение Ответчиком, как основания, направления поручения о проведении отдельных форм таможенного контроля, закрепленного в статье 11 Соглашения от 21 мая 2010 года, Большая коллегия Суда считает необходимым уяснение точного смыслового содержания взаимосвязанного прочтения соответствующих положений ТК ТС и указанного Соглашения.
Согласно нормам пункта 1 статьи 94 и пункта 1 статьи 95 ТК ТС таможенный контроль проводится таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза и законодательством государств - членов таможенного союза. При проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и ограничиваются только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов таможенного союза, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы.
Принцип выборочности при проведении проверочных мероприятий соответствует стандарту 6.2 главы 6 "Таможенный контроль" Генерального приложения к Международной конвенции, согласно которому таможенный контроль ограничивается минимумом, необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства.
В силу пункта 2 статьи 94 ТК ТС при выборе объектов и форм таможенного контроля используется система управления рисками, которая применяется для определения товаров и транспортных средств международной перевозки, документов и лиц, подлежащих таможенному контролю, форм таможенного контроля, применимых к товарам, транспортным средствам международной перевозки, документам и лицам, а также степени проведения таможенного контроля. При этом вопросы регулирования применения системы управления рисками ТК ТС относит к компетенции государств-членов.
Нормы специального характера относительно проведения отдельных форм таможенного контроля отнесены к сфере действия Соглашения от 21 мая 2010 года на основании статьи 1 данного Соглашения.
По проблеме организации взаимодействия таможенных органов государств-членов при проведении таможенного контроля Большая коллегия Суда отмечает следующее. Поручение таможенного органа одного государства-члена таможенному органу другого государства-члена в рамках проведения отдельных форм таможенного контроля осуществляется в части реализации соответствующих правомочий таможенного органа на основании положения абзаца четвертого части 2 статьи 123 ТК ТС, которое корреспондирует с нормой пункта E21./F1. главы 2 "Определения" Генерального приложения к Международной конвенции о том, что взаимная административная помощь означает действия, совершаемые одной таможенной администрацией по поручению другой таможенной администрации или совместно с ней в целях должного применения таможенного законодательства и для предупреждения, расследования и пресечения таможенных правонарушений.
Проведение отдельных форм таможенного контроля по поручению таможенного органа другого государства - члена таможенного союза закреплено также в статье 1 Соглашения от 21 мая 2010 года, которой определены и иные виды взаимодействия таможенных органов в рамках осуществления взаимной административной помощи.
Таможенные органы предоставляют друг другу по собственной инициативе или по запросу информацию в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и (или) законодательства государств - членов таможенного союза, а также для предупреждения нарушений таможенного законодательства таможенного союза и (или) законодательств государств - членов таможенного союза, в том числе документы или их заверенные копии.
Обмен запросами и ответами на них осуществляется как между центральными таможенными органами, так и непосредственно между территориальными таможенными органами. В случаях, когда невозможно определить, в какой таможенный орган нужно направить запрос, направление запросов осуществляется через центральные таможенные органы.
В числе оснований направления запроса о предоставлении документов и сведений является наличие данных, свидетельствующих о возможном нарушении требований таможенного законодательства таможенного союза и (или) законодательства государства - члена таможенного союза, таможенный орган которого направляет запрос о проведении таможенным органом таможенного контроля.
5. Статья 11 Соглашения от 21 мая 2010 года включена в часть III данного международного договора "Проведение отдельных форм таможенного контроля по поручению таможенного органа одного из государств - членов таможенного союза таможенному органу другого государства - члена таможенного союза" и устанавливает основания направления поручения о проведении отдельных форм таможенного контроля.
Исходя из статьи 11 Соглашения от 21 мая 2010 года, Большая коллегия Суда считает, что содержащиеся в ней правовые нормы позволяют уяснить точный смысл оснований, обязывающих таможенный орган одного государства-члена направлять указанные поручения таможенному органу другого государства - члена Союза. К числу таких оснований отнесены, в частности, необходимость подтверждения наличия товаров, находящихся под таможенным контролем; наличие данных, свидетельствующих о возможном нарушении требований таможенного законодательства таможенного союза и (или) законодательства государства - члена таможенного союза, таможенный орган которого направляет поручение.
Анализ положений подпунктов 1 и 3 пункта 1 статьи 11 Соглашения от 21 мая 2010 года показывает, что данным международным договором, имеющим специальный предмет международно-правового регулирования (jus singulare - специальные правовые нормы), установлены не имеющие equivocum (двойного смысла) достаточные основания для направления соответствующих поручений таможенным органом одного государства-члена таможенному органу другого государства-члена. Указанные основания в контексте положений статьи 1 Соглашения от 21 мая 2010 года о проведении отдельных форм таможенного контроля в совокупности носят предписывающий характер, поскольку в данном случае применяется принцип legem enim contractus dat (договор создает право).
Указанный вывод Большой коллегии Суда основан на положениях статей 26 - 27 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, согласно которым каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (pacta sunt servanda) и участник не может ссылаться на положения своего национального права в качестве оправдания для невыполнения им договора.
В этой связи положение пункта 2 статьи 94 ТК ТС о том, что при выборе объектов и форм таможенного контроля используется система управления рисками, на основании которой таможенными органами Ответчика был проведен таможенный контроль (проверка документов, таможенный досмотр), не конкурирует с нормами статьи 11 Соглашения от 21 мая 2010 года, поскольку имеет иное целевое назначение и относится к принципам проведения таможенного контроля.
С учетом изложенного Большая коллегия Суда считает, что при наличии оснований, перечисленных в статье 11 Соглашения от 21 мая 2010 года, нормы данного международного договора подлежат непосредственному применению и в связи с его специальным характером имеют приоритетное значение при проведении таможенного контроля. При этом положения статей 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года не содержат изъятий.
Глава 18 ТК ТС устанавливает базовые положения относительно системы управления рисками при проведении таможенного контроля, а применение системы управления рисками согласно абзацу второму пункта 1 статьи 128 ТК ТС определяется законодательством государств - членов таможенного союза. Аналогичное разграничение международно-правового и национального регулирования таможенных правоотношений содержат и иные положения ТК ТС, отдавая приоритет нормам таможенного законодательства таможенного союза.
Большая коллегия Суда считает необходимым отметить, что действия любого из государств-членов по процедурам таможенного контроля, выходящие за рамки требований таможенного законодательства таможенного союза, носящие расширительный характер толкования их прав, не соответствуют принципам функционирования таможенного союза, установленным статьей 25 Договора о Союзе и, в частности, подпунктом 5 пункта 1 этой статьи об осуществлении свободного перемещения товаров между территориями государств-членов без применения таможенного декларирования и государственного контроля (транспортного, санитарного, ветеринарно-санитарного, карантинного, фитосанитарного), за исключением случаев, предусмотренных Договором о Союзе.
6. Согласно позиции Ответчика статья 125 ТК ТС и статья 17 Соглашения от 21 мая 2010 года носят общий характер и не касаются решений таможенных органов о выпуске товаров в соответствии с таможенными процедурами реимпорта и таможенного транзита.
По мнению Истца, в нарушение статьи 125 ТК ТС и статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года решения таможенного органа Истца о выпуске товаров не признаны таможенными органами Ответчика, проведена проверка обоснованности принятых таможенным органом Истца решений о выпуске товаров. Вопреки положениям статьи 11 Соглашения от 21 мая 2010 года таможенными органами Ответчика приняты решения о признании спорных товаров, по сути, иностранными.
Большая коллегия Суда констатирует предоставленное государствам-членам Договором о Союзе и ТК ТС право на таможенный контроль, проводимый государствами-членами на основе национальной системы управления рисками. Однако такой контроль не должен ущемлять права других государств-членов, грузы которых и сопроводительные документы к ним, выданные компетентными органами (структурами) государства-члена, подвергаются таможенному контролю, в том числе признаются в одностороннем порядке не соответствующими требованиям таможенного законодательства таможенного союза.
Исходя из анализа вышеуказанных актов права Союза, Большая коллегия Суда считает, что таможенным органам государства-члена, проводящего таможенный контроль в отношении товаров таможенного союза, следующих под процедурой таможенного транзита из одного государства - члена Союза в другое государство - член Союза, целесообразно воздерживаться от одностороннего порядка решения вопроса о достоверности, допустимости, достаточности документов, выданных компетентными органами государства отправления, поскольку этот вопрос урегулирован Соглашением от 21 мая 2010 года, что, в свою очередь, требует соблюдения установленных международных процедур взаимной административной помощи таможенных органов.
Большая коллегия Суда учитывает позицию Истца, связанную с принципом эффективности исполнения международных договоров в целом и международных договоров в рамках Союза.
7. Ответчик в обоснование своих возражений ссылается на то, что часть 2 статьи 1 Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 года устанавливает, что положения ТК ТС имеют преимущественную силу над иными положениями таможенного законодательства таможенного союза. Однако Большая коллегия Суда отмечает, что Соглашение от 21 мая 2010 года не противоречит положениям ТК ТС, поскольку имеет специальный характер по отношению к последнему.
В этой связи Большая коллегия Суда констатирует следующее. Статья 125 ТК ТС о взаимном признании решений, принятых таможенными органами, носит базовый характер, в развитие которой принята норма специального международного акта - Соглашения от 21 мая 2010 года.
По смыслу терминов статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года взаимно признаются и имеют равную юридическую силу на таможенной территории таможенного союза решения таможенных органов, принятые в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза при совершении таможенных операций в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза либо вывозимых за ее пределы, находящихся под таможенным контролем, перевозимых по таможенной территории таможенного союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита, находящихся на временном хранении.
Положения статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года имеют императивный характер, не содержат изъятий или отсылок и в этой связи должны применяться непосредственно.
8. По мнению Большой коллегии Суда, вопросы признания (непризнания) таможенными органами одного государства - члена товара как товара таможенного союза, следующего из другого государства - члена Союза под процедурой таможенного транзита, не могут возникать при надлежащем применении статьи 125 ТК ТС, статей 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года, иных актов права Союза.
В рамках Решения Комиссии Таможенного союза от 17 августа 2010 года N 437 "О форме, порядке заполнения, выдачи и применения заключений о признании товара, изготовленного (полученного) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны или таможенную процедуру свободного склада, товаром Евразийского экономического союза и о признании товара, изготовленного (полученного) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны или таможенную процедуру свободного склада, не являющимся товаром Евразийского экономического союза", иных актов права Союза государства-члены самостоятельно определяют органы, уполномоченные на выдачу заключений о статусе товара как товара таможенного союза.
В Российской Федерации таким органом определена Торгово-промышленная палата Российской Федерации (далее - ТПП Российской Федерации).
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2011 года N 1192 "Об определении органа Российской Федерации, уполномоченного на выдачу заключения о признании товара, изготовленного (полученного) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны или таможенную процедуру свободного склада, товаром таможенного союза и заключения о признании товара, изготовленного (полученного) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны или таможенную процедуру свободного склада, не являющимся товаром таможенного союза" ТПП Российской Федерации и определяемые ею территориальные торгово-промышленные палаты являются органами, уполномоченными на выдачу заключения о признании товара, изготовленного (полученного) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны или таможенную процедуру свободного склада, товаром таможенного союза и заключения о признании товара, изготовленного (полученного) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны или таможенную процедуру свободного склада, не являющимся товаром таможенного союза.
В целях исполнения данного Постановления ТПП Российской Федерации по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и Федеральной таможенной службой Российской Федерации разработан и утвержден порядок представления заявителем сведений и документов, необходимых для выдачи заключений, указанных в настоящем Постановлении, перечень таких сведений и документов, а также порядок оформления заключений.
Аналогичные порядок и правила закреплены в правовых актах государств - членов Союза.
Большая коллегия Суда отмечает, что право аннулировать документ, подтверждающий статус товара, отнесено к компетенции ТПП Российской Федерации и ее территориальных органов.
Учитывая, что определение правом Союза статуса товара отнесено к ведению уполномоченного органа государства-члена, Суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для включения в данную сферу регулирования органов другого государства-члена и изменения ими статуса товара как "не товара таможенного союза".
Анализ положений ТК ТС относительно таможенных процедур реимпорта и таможенного транзита показывает их разное целевое назначение.
Большой коллегией Суда исследован предмет заявления Истца в связи с действиями таможенных органов сторон и правовым статусом спорных товаров, помещенных последовательно под таможенные процедуры реимпорта и таможенного транзита secundum normam legis, sensu honesto (в соответствии с нормами права, в соответствии с истинным смыслом), а также юридический факт признания таможенным органом государства - члена таможенного союза, Российской Федерации, правомерности задекларированных собственниками (перевозчиками) спорных товаров как товаров таможенного союза и подтверждение таможенным органом Истца статуса указанных товаров, правильности оформления соответствующих деклараций и заявленных в них таможенных процедур, что в совокупности презюмирует достоверность всех существенных сведений и обстоятельств, содержащихся в таможенных декларациях с разрешительными отметками таможенных органов (презумпция достоверности официального документа).
В отношении документов, которыми оформлены решения таможенных органов Истца, действует ex lege (в соответствии с правом, по закону) презумпция их достоверности (статья 17 Соглашения от 21 мая 2010 года), выражающаяся в их взаимном признании и равной юридической силе на таможенной территории таможенного союза.
Большая коллегия Суда считает, что из заявления Истца следуют обстоятельства, подтверждающие, что собственниками товаров (перевозчиками) и таможенными органами Истца соблюдены необходимые требования положений главы 24 "Убытие товаров с таможенной территории таможенного союза" ТК ТС и главы 26 "Общие положения о таможенных операциях, связанных с помещением товаров под таможенную процедуру" ТК ТС.
Большая коллегия Суда констатирует, что общие положения о таможенном транзите включены в статью 215 ТК ТС. Согласно пункту 1 данной статьи таможенным транзитом является таможенная процедура, в соответствии с которой товары перевозятся под таможенным контролем по таможенной территории таможенного союза, в том числе через территорию государства, не являющегося членом таможенного союза, от таможенного органа отправления до таможенного органа назначения без уплаты таможенных пошлин, налогов с применением запретов и ограничений, за исключением мер нетарифного и технического регулирования.
Согласно подпункту 5 пункта 2 указанной статьи таможенный транзит применяется при перевозке товаров таможенного союза от таможенного органа места убытия до таможенного органа места прибытия через территорию государства, не являющегося членом таможенного союза. В рассматриваемом случае - через территорию Литовской Республики.
При этом определение статуса товара как товара таможенного союза осуществляется таможенным органом места убытия товара в соответствии с подпунктом 37 пункта 1 статьи 4 ТК ТС, то есть таможенным органом Истца.
При таможенном транзите товаров таможенного союза между территориями государств-членов и представлении в таможенные органы государств-членов документов, выданных в соответствии с актами права Союза, национального законодательства (в том числе заключений о признании товара, изготовленного (полученного) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны или таможенную процедуру свободного склада товаром таможенного союза, оформленных уполномоченными органами государства-члена), такой товар сохраняет статус товара таможенного союза. В случае срабатывания национальной системы управления рисками в распоряжении таможенных органов государств-членов имеются действенные правовые инструменты оперативного реагирования в рамках взаимной административной помощи, установленные ТК ТС, Соглашением от 21 мая 2010 года и иными международными договорами, заключенными в рамках Союза.
Большая коллегия Суда считает, что вопросы статуса товара как товара таможенного союза до завершения таможенной процедуры таможенного транзита урегулированы правом Союза, к которым относятся ТК ТС, Соглашение от 21 мая 2010 года, иные международные договоры.
Развитие подходов к разрешению подобных рассматриваемому спору ситуаций отражено в Договоре о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическим союзе от 29 мая 2014 года, принятому 10 октября 2014 года, вступившему в силу 2 января 2015 года).
Так, пунктом 5 приложения N 5 к названному Договору устанавливается, что товары Союза при перемещении с таможенной территории Союза на таможенную территорию Союза через территории иностранных государств в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита сохраняют статус товаров Союза.
9. Большая коллегия Суда приходит к выводу о том, что взаимное признание решений таможенных органов не препятствует проведению ими таможенного контроля в пределах их компетенции, а является вспомогательным правовым элементом, направленным на эффективное завершение процедуры таможенного транзита посредством взаимодействия таможенных органов в рамках взаимной административной помощи и признания решений.
Признание решения таможенного органа одного государства-члена и направление ему поручения со стороны таможенного органа другого государства-члена не означает уменьшения объема правомочий такого таможенного органа на проведение таможенного контроля, но содействует взаимодействию таможенных органов государств - членов Союза по пресечению нарушений таможенного законодательства, установленному международными договорами в рамках Союза.
В этой связи Суд отмечает, что статья 125 ТК ТС содержит:
взаимное признание решений таможенных органов государств-членов таможенного союза;
равную юридическую силу решений на таможенной территории таможенного союза в случаях, определенных таможенным законодательством таможенного союза.
Большая коллегия Суда полагает, что в совокупности институт взаимного признания и равной юридической силы решений, закрепленный в указанных международных договорах, и делегирование отдельных национальных правомочий в сферу правового регулирования международного договора показывают, что целью включения данных презумпций в нормативно-правовую базу Союза являются упрощение административных таможенных процедур, развитие института взаимной административной помощи без барьеров и изъятий исключительно на наднациональном уровне.
Доводы о том, что взаимное признание решений таможенных органов рассматривается в рамках административной помощи исключительно по поручению одной из сторон, сужают объем правового содержания вышеуказанных положений международных договоров и не могут быть признаны Судом обоснованными.
Большая коллегия Суда отмечает, что последовательная позиция государств - членов Союза относительно необходимости дальнейшего безусловного выполнения положений международных договоров в рамках Союза в части взаимной административной помощи таможенных органов, взаимного признания ими решений, равно как и норма статьи 125 ТК ТС, нашли закономерное продолжение и закрепление в расширенном объеме правового содержания статьи 357 текста проекта Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза, одобренного распоряжением Евразийского межправительственного совета от 12 августа 2016 года N 13 "О проекте Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза". Проектом документа предполагается взаимное признание решений, принятых таможенными органами, и результатов проведения таможенного контроля при совершении таможенных операций независимо от вида таможенной процедуры. В отличие от действующей статьи 125 ТК ТС, определяющей такое признание в случаях, определенных таможенным законодательством таможенного союза, редакция статьи 357 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза расширяет сферу действия института признания решений, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 105 Статута Суда Евразийского экономического союза, статьями 77, 78, 80, 81 Регламента Суда Евразийского экономического союза, Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза
решила:
Удовлетворить заявление Российской Федерации в части и установить факт исполнения Республикой Беларусь не в полном объеме положений статей 1, 3, 4, 25 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года об обеспечении свободы движения товаров, функционировании таможенного союза без изъятий и ограничений после окончания переходных периодов, стремлении к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза, осуществлении единого таможенного регулирования, статьи 125 Таможенного кодекса Таможенного союза, статей 11 и 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза от 21 мая 2010 года.
Решение Большой коллегии Суда является окончательным и обжалованию не подлежит.
Копии данного решения направить сторонам по делу.
Председательствующий
А.А.ФЕДОРЦОВ
Судьи
А.М.АЖИБРАИМОВА
Э.В.АЙРИЯН
Ж.Н.БАИШЕВ
Д.Г.КОЛОС
Т.Н.НЕШАТАЕВА
В.Х.СЕЙТИМОВА
Г.А.СКРИПКИНА
А.Э.ТУМАНЯН
К.Л.ЧАЙКА
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОЛОСА Д.Г.
(25 февраля 2017 года)
21 февраля 2017 года Большой коллегией Суда Евразийского экономического союза (далее - Суд) вынесено решение по делу по заявлению Российской Федерации (Истец) по спору о соблюдении Республикой Беларусь (Ответчик) Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор), статьи 125 Таможенного кодекса таможенного союза (далее - ТК ТС), статей 11 и 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза от 21 мая 2010 года (далее - Соглашение от 21 мая 2010 года).
Указанным решением заявление Российской Федерации удовлетворено в части и установлен факт исполнения Республикой Беларусь не в полном объеме положений статей 1, 3, 4, 25 Договора об обеспечении свободы движения товаров, функционировании таможенного союза без изъятий и ограничений после окончания переходных периодов, стремлении к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Евразийского экономического союза (далее - Союз), осуществлении единого таможенного регулирования, статьи 125 ТК ТС, статей 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года.
Согласен с выводом Большой коллегии Суда в резолютивной части решения в части исполнения Республикой Беларусь статей 1, 3, 4, 25 Договора, статьи 125 ТК ТС, статей 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года.
Категорически не согласен с:
выводами Большой коллегии Суда в резолютивной части решения в части того, что исполнение Ответчиком указанных норм права Союза являлось неполным, а также о частичном удовлетворении требований Истца;
выводами, содержащимися в описательной и мотивировочной частях решения;
постановлением Большой коллегии Суда от 12 сентября 2016 года о принятии к производству рассматриваемого заявления;
протокольным постановлением Большой коллегии Суда от 15 ноября 2016 года об отказе в удовлетворении ходатайства Ответчика о прекращении производства по делу.
Считаю, что названные судебные акты приняты Большой коллегией Суда ultra vires (с превышением полномочий), с нарушением общих принципов и норм как материального, так и процессуального права.
Пользуясь правом, предоставленным статьей 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101 (далее - Регламент Суда), заявляю особое мнение.
1. Компетенция Суда. Пределы судебного разбирательства
1.1. Во всех указанных процессуальных документах Большой коллегией Суда не дана оценка фактическим обстоятельствам, имеющим существенное значение для решения вопроса о наличии у Суда компетенции по рассмотрению данного дела.
В то же время, анализ пунктов 39, 43, 44 Статута Суда Евразийского экономического союза, являющегося приложением N 2 к Договору (далее - Статут Суда) и статьи 8 Регламента Суда показывает, что Суд наделен полномочиями рассматривать заявления о соблюдении государством-членом Договора и отдельных положений международных договоров в рамках Союза лишь при наличии следующих основных условий:
1) Суд обладает предметной (ratione materiae), субъектной (ratione personae) и временной (ratione temporis) компетенцией в отношении фактических обстоятельств, послуживших основанием для возникновения спора, и правовых норм, которыми обосновываются требования Сторон;
2) соблюден установленный досудебный порядок урегулирования спора;
3) соблюдены указанные в статье 8 Регламента Суда требования к заявлению государства-члена о разрешении спора и прилагаемым к нему документам.
В постановлении Большой коллегии Суда от 12 сентября 2016 года о принятии заявления к производству Суд дал prima facie оценку заявлению Истца с точки зрения наличия у Суда предметной и субъектной компетенции по рассмотрению данного спора, однако не высказался относительно наличия темпоральной компетенции. Впоследствии, как при разрешении ходатайства Ответчика о прекращении производства по делу, так и при вынесении решения, Суд не мотивировал отказ в удовлетворении указанного ходатайства и не привел доказательств, на которых основан вывод о наличии у него компетенции по рассмотрению данного спора, а также не определил пределы судебного разбирательства.
Считаю, что Суд не обладает компетенцией по рассмотрению данного спора, в связи с чем следовало отказать в принятии заявления в соответствии с подпунктами "а" и "б" пункта 2 статьи 33, либо на любой более поздней стадии процесса прекратить производство по делу на основании подпункта "а" пункта 1 статьи 56 Регламента Суда.
1.2. Принцип недопустимости обратной силы международного договора является общепризнанным принципом международного права. В соответствии со статьей 28 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то положения договора не обязательны для участника договора в отношении любого действия или факта, которые имели место до даты вступления договора в силу для указанного участника, или в отношении любой ситуации, которая перестала существовать до этой даты.
Договор вступил в силу для Сторон спора 1 января 2015 года. Суд начал свою работу в соответствии с Договором и Статутом Суда также 1 января 2015 года. Ни одна из Сторон не выразила согласия на обязательность для нее Договора до вступления его в силу, текст Договора, равно как и последующая практика его применения, не свидетельствуют о намерении государств-участников придать ему обратную силу. Какие-либо основания для признания ретроспективного действия Договора в отношении обстоятельств рассматриваемого спора, имевших место до его вступления в силу, то есть до 1 января 2015 года, отсутствуют.
Таким образом, Суд наделен государствами-членами, являющимися Сторонами спора, компетенцией по рассмотрению межгосударственных споров только начиная с указанной даты.
Момент возникновения спора или фактов, на которых он основывается, должен относиться к периоду, на который распространяется темпоральная компетенция Суда.
Вместе с тем, из материалов дела усматривается, что в рамках таможенного контроля, регулирование которого передано государствами-членами на наднациональный уровень, все юридически значимые действия были совершены таможенными органами Республики Беларусь исключительно в 2014 году.
В отличие от таможенного регулирования вопросы привлечения лиц к административной ответственности за нарушение таможенного законодательства, а также осуществления производства по делам об административных таможенных правонарушениях в силу пункта 3 статьи 7 ТК ТС оставлены в исключительной компетенции соответствующих органов государств - членов таможенного союза, не переданы ими на наднациональный уровень и не относятся к единой, согласованной или скоординированной политике Союза.
Согласно пункту 1 статьи 3 Договора об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств - членов таможенного союза от 5 июля 2010 года виды административных правонарушений, а также порядок и принципы привлечения лиц к административной ответственности определяются внутренним законодательством государств с особенностями, установленными данным Договором.
В соответствии со статьей 4 названного международного договора лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству того государства, на территории которого выявлено административное правонарушение, а административный процесс (производство) ведется по законодательству того государства - члена таможенного союза, в котором лицо привлекается либо подлежит привлечению к административной ответственности.
Соответствующие правоотношения материального характера регламентируются в Республике Беларусь Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях, процессуального характера - Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - ПИКоАП Республики Беларусь).
Следует отметить, что в соответствии со статьей 9 ТК ТС обжалование решений и действий таможенных органов осуществляется в порядке и сроки, установленные законодательством соответствующего государства - члена таможенного союза.
С учетом действующего в праве Союза регулирования право государств-членов на самостоятельное осуществление юрисдикции по делам об административных правонарушениях является одним из проявлений общепризнанного принципа международного права - права на суверенитет - а действия государства в его рамках не могут являться предметом оценки Суда.
Таким образом, принимая во внимание изложенное, учитывая невключение вопросов ведения производства по делам об административных правонарушениях в круг евразийских политик, отсутствие унифицированных или гармонизированных региональных стандартов ведения административного процесса, составов и санкций административных правонарушений в таможенных отношениях, положения Проекта статей об ответственности государств за международно-правовые деяния, одобренного резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/56/83 от 12 декабря 2001 года (далее - Проект статей об ответственности государств за международно-правовые деяния) в части ответственности государства за действия любых его органов, в том числе осуществляющих судебные функции, не могут являться релевантными отношениям по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях государств - членов таможенного союза.
Анализ данных норм во взаимосвязи с правовым регулированием разделения компетенции Союза и государств-членов, с учетом отсутствия у хозяйствующих субъектов права на обращение в Суд с заявлением об оспаривании действий (бездействия) государства-члена, позволяет прийти к выводу о том, что оценка соблюдения процессуальных гарантий хозяйствующих субъектов таможенными органами государств-членов в рамках производства по делам об административных правонарушениях не входит в юрисдикцию Суда.
Четкое разделение компетенции национальных судов и судебного органа международной организации региональной экономической интеграции нашло закрепление и в правовых позициях международных судов. Так, решением Суда Евразийского экономического сообщества от 7 октября 2014 года, которое в силу пункта 3 статьи 3 Договора о прекращении деятельности Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2014 года продолжает действовать в прежнем статусе, установлено, что решения судов о привлечении хозяйствующих субъектов к административной ответственности, обжалованные в порядке, установленном национальным процессуальным законодательством, ни при каких обстоятельствах не подлежат пересмотру Судом.
Таким образом, с учетом de lege lata и сложившейся судебной практики единственно правильным является вывод о том, что Суд не наделен государствами-членами полномочиями по проверке решений национальных судебных и иных органов по делам об административных правонарушениях, а вопросы применения права Союза должны решаться Судом на основании установленных данными решениями (при их наличии) вопросов факта.
С учетом изложенного, правомерность действий государства в лице его органов в рамках пресечения административных правонарушений, осуществления производства по делам об административных правонарушениях, привлечения лиц к административной ответственности и принятых в рамках указанных полномочий в соответствии с национальным законодательством решений (в том числе поводы и основания для начала административного процесса, используемые источники доказательств и меры обеспечения административного процесса, сроки проведения производства, законность и обоснованность вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях) не подлежат оценке Большой коллегией Суда как не подпадающие под установленную статьей 39 Статута Суда компетенцию ratione materiae.
Таким образом, предметом рассмотрения в Суде с учетом его компетенции и требований о пределах судебного разбирательства могли являться лишь действия Ответчика в лице его таможенных органов, совершенные исключительно после 1 января 2015 года и только в рамках проведения таможенного контроля, но не в рамках производства по делам об административных правонарушениях. При этом факты, установленные соответствующими национальными юрисдикционными органами в рамках производства по делам об административных правонарушениях, не подлежат оценке Судом, целью деятельности которого в силу статьи 2 Статута Суда является обеспечение единообразного применения права Союза государствами - членами и органами Союза, но не оценка установленных национальными органами в рамках производства по делам об административных правонарушениях фактов, по отношению к которым применяется право Союза.
Согласно материалам дела таможенная процедура таможенного транзита в отношении всех указанных в заявлении Истца товаров была завершена таможенными органами Ответчика в декабре 2014 года, о чем свидетельствуют штампы о поступлении товаров, заполненные и заверенные личными номерными печатями должностных лиц таможни, а также внесение сведений о завершении указанной таможенной процедуры в журнал регистрации таможенных операций при завершении таможенной процедуры таможенного транзита, который ведется с использованием информационных технологий в соответствии с Приказом Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 21 декабря 2010 года N 468-УД. Имеющиеся в материалах дела копии транспортных (перевозочных) и коммерческих документов, используемых в качестве транзитных деклараций, а также сведения из упомянутой информационной системы свидетельствуют о регистрации завершения таможенной процедуры таможенного транзита в отношении всех товаров не позднее 23 декабря 2014 года.
В материалах дела отсутствуют сведения о проведении после указанной даты таможенными органами Республики Беларусь каких-либо форм таможенного контроля, предусмотренных статьей 110 ТК ТС. Таким образом, таможенный контроль в отношении всех партий товара был завершен таможенными органами Республики Беларусь до 1 января 2015 года.
Имеющиеся в материалах дела доказательства свидетельствуют о том, что в 2015 году органами Ответчика совершались действия только в отношении четырех фактов перевозки из двадцати девяти, обозначенных в заявлении Истца. Однако все такие действия, которые могли порождать юридически значимые последствия, были совершены не в рамках таможенного контроля, а исключительно в рамках осуществления производства по делам об административных правонарушениях.
Данный вывод основывается на следующих нормах права и фактических обстоятельствах дела.
Подпунктом 8 пункта 1 статьи 6 ТК ТС установлено, что одной из задач таможенного органа является выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза.
Согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 1 28 ТК ТС в целях выявления, прогнозирования и предотвращения нарушений таможенного законодательства таможенного союза и (или) законодательства государств - членов таможенного союза применяется система управления рисками.
Таким образом, при наличии данных, полученных с применением системы управления рисками, либо иных данных, свидетельствующих о возможном несоответствии товара идентификационным признакам и иных нарушениях таможенного законодательства таможенного союза и (или) законодательства государства - члена таможенного союза, в обязанности таможенного органа входит выявление признаков административного правонарушения.
Большой коллегией Суда не приняты во внимание имеющиеся в материалах дела доказательства выявления еще в 2014 году таможенными органами Республики Беларусь признаков административных правонарушений при перевозке указанных в заявлении Истца партий товаров, которые, по мнению Ответчика, свидетельствуют о наличии сомнений в том, что к завершению таможенной процедуры таможенного транзита предъявлен именно тот товар, который указан в товаросопроводительных документах, а также ответы таможенных органов Российской Федерации в адрес таможенных органов Республики Беларусь об установлении недостоверности сведений о получателе товара в товаросопроводительных документах, представленных для завершения таможенной процедуры таможенного транзита, явившиеся основаниями для начала в 2014 году производства по делам об административных правонарушениях.
Согласно статье 6 Договора об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств - членов таможенного союза от 5 июля 2010 года результаты выполнения компетентным органом одной Стороны в соответствии с законодательством этой Стороны процессуальных действий на основании поручений компетентных органов другой Стороны признаются в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях и подлежат оценке при рассмотрении указанных дел наряду с другими доказательствами согласно законодательству Сторон. Таким образом, предоставленная таможенными органами Российской Федерации таможенным органам Республики Беларусь по их поручению информация о результатах проведения процессуальных действий входит в круг доказательств по делам об административных правонарушениях.
В этой связи, принимая во внимание представленные Ответчиком сведения о начале административного процесса по всем указанным в заявлении Истца партиям товаров в 2014 году, единственно правильным является вывод о том, что действия таможенных органов Ответчика, которые относятся к 2015 году, были совершены в рамках осуществления производства по делам об административных правонарушениях и в целях предотвращения ущерба экономической безопасности государств - членов Союза, регулируются исключительно национальным законодательством и не входят в сферу применения ТК ТС или иных актов права Союза, а следовательно на них не распространяется компетенция Суда.
С учетом изложенного, после исследования имеющихся в материалах дела доказательств у Суда имелись все основания для констатации факта отсутствия у него компетенции по рассмотрению данного спора и прекращения производства по делу по этому основанию в соответствии с подпунктом "а" пункта 56 Регламента Суда.
1.3. Большой коллегией Суда ни в постановлении о принятии заявления к производству, ни в решении по существу не дана оценка соблюдению Истцом досудебного порядка урегулирования спора.
Согласно пункту 43 Статута Суда спор не принимается к рассмотрению Судом без предварительного обращения заявителя к государству-члену для урегулирования вопроса в досудебном порядке путем консультаций, переговоров или иными способами, предусмотренными Договором и международными договорами в рамках Союза, за исключением случаев, прямо предусмотренных Договором.
Как следует из материалов дела, в рамках досудебного урегулирования спора Сторонами проводились двухсторонние консультации, предметом которых являлась оценка должного поведения таможенных органов в отношениях, регулируемых статьей 125 ТК ТС, статьями 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года.
В заявлении в Суд помимо указанных норм в качестве предмета спора Истцом указано также на несоблюдение Ответчиком Договора, без указания его конкретных статей. И только в ходе судебного разбирательства Истцом были дополнены требования и указаны конкретные статьи Договора - 1, 3, 4 и 25, соблюдение которых, по его мнению, должно являться предметом спора.
Вместе с тем, в материалах дела отсутствуют сведения относительно досудебного урегулирования спора о соблюдении положений статей 1, 3, 4 и 25 Договора, Ответчик данное обстоятельство отрицает, письменных доказательств обратного Истцом не представлено.
Согласно части второй статьи 112 Договора в случае недостижения согласия в течение трех месяцев с даты направления одной Стороной спора, связанного с применением положений Договора, другой Стороне спора официальной письменной просьбы о проведении консультаций и переговоров, спор может быть передан любой из Сторон спора на рассмотрение в Суд, если Сторонами спора не достигнута договоренность об использовании иных механизмов его разрешения.
Дополнение требований после начала судебного разбирательства по делу противоречит предусмотренному статьей 23 Регламента Суда принципу состязательности, в соответствии с которым Стороны вправе знать об аргументах друг друга до начала судебного разбирательства, а также требованиям подпункта "г" пункта 3 статьи 29 Регламента Суда, согласно которому Стороны должны добросовестно пользоваться своими правами и не нарушать их.
Принцип venire contra factum proprium подразумевает, что Сторона не может ставить себя в противоречие к своему предыдущему поведению по отношению к другой Стороне, если последняя действовала, разумно полагаясь на такое поведение. В противном случае поведение Стороны не будет соответствовать принципу bona fide. Согласно признанной международным и национальным правом и широко используемой на практике доктрине estoppel Сторона утрачивает право ссылаться на определенное право или обстоятельства, имеющие процессуально-правовое значение, если из ее действий другая Сторона могла разумно предположить, что вышеупомянутая Сторона отказалась от возможности ссылаться на такое право или обстоятельства.
Правовая позиция о том, что Сторона должна заявить все требования еще на начальной стадии процесса, также находит свое отражение в решениях международных судов, в частности, в Постановлении Европейского Суда по правам человека от 22 февраля 1989 года по делу Ciulla v. Italy, пункты 28 - 29.
При таких обстоятельствах требования Истца о несоблюдении Ответчиком положений статей 1, 3, 4 и 25 Договора заявлены без соблюдения досудебного порядка урегулирования спора, что свидетельствует об отсутствии у Суда компетенции рассматривать данное дело в этой части, в связи с чем Суд в соответствии с подпунктом "б" пункта 2 статьи 33 или подпунктом "а" пункта 1 статьи 56 Регламента Суда должен был соответственно отказать в принятии заявления либо прекратить производство по делу в данной части.
1.4. Большой коллегией Суда оставлен без должной оценки и вопрос применения специальных средств досудебного урегулирования спора, к которым должны были прибегнуть Стороны.
Устоявшимся правилом в международном судопроизводстве является констатация судом исчерпания Сторонами примирительных досудебных процедур урегулирования спора как основания для обращения в международный суд. Право Союза предусматривает дополнительные согласованные Сторонами примирительные процедуры, использование которых является условием для обращения в Суд в целях урегулирования споров, вытекающих из таможенных отношений.
Так, согласно части второй статьи 2 Договора о Таможенном кодексе таможенного союза Комиссия таможенного союза оказывает содействие Сторонам в урегулировании споров в рамках таможенного союза до обращения в Суд Евразийского экономического сообщества.
В силу пункта 3 статьи 20 Соглашения от 21 мая 2010 года Комиссия таможенного союза оказывает содействие Сторонам в урегулировании спора до его передачи для рассмотрения в Суд Евразийского экономического сообщества.
В соответствии с подпунктами 4 и 8 пункта 43 Положения о Евразийской экономической комиссии, являющегося приложением N 1 к Договору, Коллегия Комиссии наделена полномочиями по оказанию содействия государствам-членам в урегулировании споров в рамках Союза до обращения в Суд Союза.
Таким образом, право Союза, учитывая особый характер межгосударственных споров, устанавливает в настоящее время необходимость привлечения Комиссии в качестве независимой Стороны в целях разрешения конфликта, вытекающего в том числе из таможенных правоотношений, в форме таких согласительных процедур, предусмотренных пунктом 1 статьи 33 Устава ООН и пунктом 5 раздела I Манильской декларации о мирном разрешении международных споров от 15 ноября 1982 года, как оказание добрых услуг и примирение.
Использование третьей Стороны (государства, органа международной организации) для разрешения межгосударственных споров является общепринятой в международных отношениях практикой, в том числе в рамках международных организаций региональной экономической интеграции. Так, например, согласно статье 259 Договора о функционировании Европейского союза от 25 марта 1957 года в редакции Лиссабонского договора от 13 декабря 2007 года (далее - Договор о функционировании Европейского союза, ДФЕС) до обращения в Суд Европейского союза одного государства-члена с иском против другого государства-члена на основании предполагаемого нарушения последним обязанностей, предусмотренных учредительными договорами Европейского союза, первое государство-член должно обратиться с этим вопросом в Европейскую комиссию.
Таким образом, необходимо констатировать наличие в действующем наднациональном правовом регулировании императивного предписания об использовании механизма обращения к Комиссии в целях урегулирования межгосударственного спора о соблюдении ТК ТС и Соглашения от 21 мая 2010 года.
В этой связи досудебный порядок урегулирования спора в части требований о соблюдении Ответчиком статьи 125 ТК ТС, статей 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года Истцом также не соблюден, что, как указано выше, свидетельствует об отсутствии у Суда компетенции рассматривать данное дело и являлось основанием для отказа в приеме заявления или прекращения производства по делу в этой части.
1.5. Пункт 39 Статута Суда устанавливает, что для констатации компетенции суда по рассмотрению заявления необходимо наличие спора между Сторонами, возникающего по вопросам реализации Договора, международных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза.
Очевидно, что на момент рассмотрения межгосударственного спора в Суде такой спор не должен носить характер исчерпанности, а решение Суда должно иметь практические последствия.
В судебном заседании представители Истца заявляли, что решение Суда по данному делу необходимо исключительно в целях использования его в ходе последующих переговоров государств-членов по совершенствованию таможенного регулирования в Союзе, при этом не отрицали, что после указанных в заявлении событий Ответчиком не совершались действия, аналогичные рассматриваемым.
Правовая позиция Международного Суда ООН, которая нашла отражение во многих его решениях (Австралия против Франции, решение от 20 декабря 1974 года, п. п. 58 - 61; Камерун против Великобритании, решение от 2 декабря 1963 года, с. 33-34; Бельгия против Сенегала, решение от 20 июля 2012 года, п. 46), заключается в том, что спор должен существовать на момент подачи заявления, не может носить абстрактный характер, а попытка вынести юридически обязательное решение в условиях совершения государством односторонних действий, в том числе изменения национального законодательства, или достижения Сторонами договоренности об урегулировании ситуации не приведет к какому-либо значимому результату. Решение Суда должно иметь определенные практические последствия в том смысле, что оно может повлиять на существующие юридические права и обязанности Сторон, устраняя тем самым неопределенность в их правовых отношениях. При отсутствии таких юридических последствий Суд должен отказаться от осуществления юрисдикции и вынесения решения по спору. Судебное решение может послужить средством достижения юридической гармонии в обстоятельствах спора, но такой же правдой является то, что эскалация конфликта - препятствие к такой гармонии.
Представляется, что рассматриваемый Судом межгосударственный спор исчерпан, поскольку возникновение аналогичной спорной ситуации в настоящее время невозможно ввиду изменения правового регулирования порядка действий должностных лиц таможенных органов назначения при выявлении нарушений таможенного законодательства как на наднациональном, так и на национальном уровне (внесение Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 10 ноября 2015 года N 147 изменений в Решение Комиссии таможенного союза N 438 от 17 августа 2010 года "О Порядке совершения таможенными органами таможенных операций, связанных с подачей, регистрацией транзитной декларации и завершением таможенной процедуры таможенного транзита" (далее - Решение Комиссии от 17 августа 2010 года N 438), принятие Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 29 апреля 2015 года N 366 "Об отдельных вопросах ввоза товаров, перемещаемых в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита, из Калининградской области Российской Федерации на таможенную территорию Евразийского экономического союза через Республику Беларусь").
По этой причине рассмотрение спорной ситуации, развивавшейся в рамках действовавшего ранее и измененного к настоящему времени правового регулирования, не может привести к достижению цели деятельности Суда, предусмотренной пунктом 2 Статута Суда - обеспечение в соответствии с положениями Статута Суда единообразного применения государствами - членами и органами Союза Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза. Предпринятая Судом попытка установления соответствия фактов потерявшему к настоящему времени актуальность правовому режиму, тем более на стадии совершенствования кодифицированного таможенного законодательства на наднациональном уровне, не коррелирует с целями региональной экономической интеграции и одним из основных принципов функционирования Союза - обеспечения взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов Сторон, а также не влияет на существующие юридические права и обязанности Сторон и может устранить неопределенность в их правовых отношениях лишь в отношении действовавшего ранее правового регулирования, что с учетом его изменения de lege lata лишено практического смысла.
Таким образом, отсутствие на момент рассмотрения дела в Суде спора, возникающего по вопросу реализации действующего права Союза, учитывая невозможность повторения рассматриваемых событий в рамках настоящего правового регулирования, влечет констатацию факта отсутствия у Суда компетенции по рассмотрению заявления Истца.
2. Неправильное применение и несоблюдение норм материального права
2.1. В пункте 1 раздела 3 "Выводы Суда" решения констатируется, что для разрешения спора по существу первоочередному уяснению подлежат соответствующие нормы статей 1, 3, 4 и 25 Договора. Между тем Большая коллегия Суда не анализирует ни сам принцип свободы перемещения товаров, ни предусмотренные правом Союза допустимые изъятия из него, не исследует его в контексте фактических обстоятельств дела (перемещение товара в таможенной процедуре таможенного транзита через территорию третьего государства), равно как не приводит доказательств исполнения Республикой Беларусь не в полном объеме названных норм.
Следует согласиться с мнением Истца о важности для развития региональной экономической интеграции реализации одного из базовых принципов функционирования таможенного союза - свободы перемещения товаров на территории таможенного союза. Вместе с тем, действующим правом Союза допускаются существенные ограничения в осуществлении названного принципа, которые являются правомерными.
Так, подпункт 5 пункта 1 статьи 25 Договора определяет принцип свободы перемещения товаров как отсутствие в рамках таможенного союза государств-членов таможенного декларирования и государственного контроля (транспортного, санитарного, ветеринарно-санитарного, карантинного фитосанитарного), за исключением случаев, предусмотренных Договором.
Буквальное толкование данной нормы права Союза, а также исчерпывающий перечень запрещенных в целях реализации названного принципа мер государственного контроля не дают оснований утверждать об отсутствии de lege lata запрета на проведение таможенного контроля, поскольку по своей правовой природе таможенный контроль не является мерой государственного контроля (транспортным, санитарным, ветеринарно-санитарным, карантинным фитосанитарным контролем), которую действующее право Союза рассматривает как барьер для свободного перемещения товаров между территориями государств-членов. В то же время обязательность таможенного декларирования товара при его перемещении в рамках таможенной процедуры таможенного транзита через территорию третьего государства и осуществления такого транзита под таможенным контролем прямо указаны в ТК ТС. По этой причине Большой коллегии Суда следовало критически оценить позицию Истца о том, что правовой механизм свободы движения товаров представляет собой совокупность норм, в том числе в части таможенного регулирования, призванных безусловно устранять все препятствия для ее реализации.
Таким образом, проведение таможенного контроля и применение ограничительных мер к товару при выявлении признаков административных правонарушений не являются нарушениями нормоустановлений статьи 25 Договора.
Такой подход к правовому регулированию является в полной мере оправданным для начальных этапов развития региональной экономической интеграции. Необходимо подчеркнуть, что статья 3 Договора, которая устанавливает основные принципы функционирования Союза, осуществляющего свою деятельность в пределах компетенции, предоставляемой ему государствами-членами, провозглашает функционирование таможенного союза без изъятий и ограничений только после окончания переходных периодов. Следовательно, на современном этапе, и тем более в момент, когда имели место рассматриваемые отношения, Союз функционирует с определенными изъятиями. Кроме того, принцип обеспечения взаимовыгодного сотрудничества и равноправия Сторон дополняется требованием учета их национальных интересов и соблюдения добросовестной конкуренции. Правоприменительная практика, в том числе связанная с наложением на государства-члены международных санкций, демонстрирует отсутствие до окончания переходных периодов баланса между установленными правом Союза принципами свободы перемещения товаров и учета национальных интересов. Так, реторсии, принимаемые государствами-членами, мотивируются исключительно защитой национальных интересов, оцениваемой приоритетно по отношению к свободе перемещения товаров (например, Указ Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 года N 560 "О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации", принятые в его развитие нормативные правовые акты), а Доклад Евразийской экономической комиссии 2016 года констатирует наличие в рамках Союза по состоянию на 17 октября 2016 года более 600 барьеров, изъятий и ограничений.
Более того, даже если предположить, что предусмотренная статьей 25 Договора свобода перемещения товаров была ограничена Ответчиком, необходимо подчеркнуть, что следствием реализации принципа учета национальных интересов Сторон является предусмотренная статьей 29 Договора допустимость ограничения действия внутреннего рынка в целях, имеющих существенное значение для общества и государства. В частности, подпункт 2 пункта 1 и пункт 3 статьи 29 Договора допускают возможность ограничения взаимной торговли государств-членов и оборота товаров на внутреннем рынке, если такие ограничения необходимы для защиты правопорядка и не являются средством неоправданной дискриминации. Таким образом, изъятия из принципа свободы перемещения товаров, применяемые в таможенной процедуре таможенного транзита, не нарушают право Союза, если они оправданы необходимостью защиты правопорядка.
Об отсутствии дискриминации в действиях таможенных органов Республики Беларусь свидетельствуют представленные Ответчиком сведения о беспрепятственном транзите с территории Калининградской области на остальную часть территории таможенного союза через территорию Республики Беларусь иных товаров.
Защита правопорядка - общепринятое в международной практике изъятие из принципа свободы перемещения товаров. Так, статья XX Генерального соглашения по тарифам и торговле от 30 сентября 1947 года содержит общие исключения из режима наиболее благоприятствуемой нации, которые включают в себя меры, необходимые для обеспечения соответствия законам или правилам, в том числе те, которые относятся к обеспечению соблюдения таможенного законодательства.
Аналогичное регулирование имеет место и в праве Европейского союза. Статья 36 Договора о функционировании Европейского союза предусматривает возможность запрета или ограничения импорта, экспорта или транзита, если такие действия являются оправданными по соображениям общественной морали, общественного порядка, общественной безопасности, охраны здоровья и жизни людей и животных или сохранения растений, защиты культурных ценностей и промышленной собственности. В практике Суда Европейского союза закреплена четкая правовая позиция о том, что действия государства, которые можно квалифицировать как нарушение принципа свободы перемещения товаров на территории таможенного союза, обусловленные защитой здоровья людей и общественной безопасности в соответствии со статьей 36 ДФЕС, признаются правомерными (решения Суда Европейского союза по делам C-367/89 Aime Richardt, пункт 22, C-72/83 Campus Oil Limited, пункт 51). Суд Европейского союза подчеркивает, что цель статьи 36 ДФЕС заключается не в том, чтобы сохранить определенные сферы за юрисдикцией государства-члена, а в том, чтобы позволить национальному законодателю отступать от принципа свободного перемещения товаров настолько, насколько это оправдано для достижения целей, предусмотренных названной статьей. Так как ограничительные меры, разрешенные статьей 36 ДФЕС, отступают от фундаментального принципа свободного движения товаров, они не противоречат ДФЕС лишь постольку, поскольку они оправданы, то есть необходимы для того, чтобы обеспечить защиту здоровья и жизни человека и общественную безопасность (решения по делам С-153/78 Comissionv. Germany, пункт 5, 35/76 Simmenthal SpA v. Ministero delle Finanze italiano, пункт 10, C-72/83 Campus Oil Limited, пункт 32, С-367/89 Aime Richardt, пункт 19).
Решение таких задач по контролю за соблюдением правопорядка, как обеспечение исполнения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов таможенного союза, выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза обеспечивают в соответствии со статьей 6 ТК ТС таможенные органы государств-членов.
Дефиниция, содержащаяся в пункте 31 статьи 4 ТК ТС, определяет таможенный контроль как совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, и обозначает его основную цель - обеспечение соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов таможенного союза. Аналогичные правовые предписания имеют место в пунктах E7./F3. главы 2 "Определения" Генерального приложения к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола от 26 июня 1999 года (далее - Киотская конвенция): "таможенный контроль" означает меры, применяемые таможенной службой для обеспечения соблюдения таможенного законодательства.
Право Союза не ограничивает действия таможенных органов государств-членов в вопросе выбора степени таможенного контроля, за исключением указания о его проведении с соблюдением принципов выборочности и достаточности с учетом системы управления рисками.
Принцип дискреционности при принятии решений о проведении таможенного контроля и выборе его форм закреплен в пункте 6 статьи 94 ТК ТС, согласно которой при проведении таможенного контроля каких-либо разрешений, предписаний либо постановлений на его проведение таможенным органам не требуется, за исключением случаев, предусмотренных ТК ТС, к которым рассматриваемая в настоящем деле ситуация не относится.
Согласно пункту 1 статьи 128 ТК ТС таможенные органы применяют систему управления рисками для определения товаров, транспортных средств международной перевозки, документов и лиц, подлежащих таможенному контролю, форм таможенного контроля, применяемых к таким товарам, транспортным средствам международной перевозки, документам и лицам, а также степени проведения таможенного контроля. Стратегия и тактика применения системы управления рисками определяется законодательством государств - членов таможенного союза. Пункты 3 и 4 статьи 130 ТК ТС устанавливают, что порядок сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками устанавливается законодательством государств - членов таможенного союза. Содержание установленных профилей и индикаторов риска предназначено для использования таможенными органами, является конфиденциальной информацией и не подлежит разглашению другим лицам, за исключением случаев, установленных законодательством государств - членов таможенного союза.
Таможенный контроль осуществляется в целях идентификации товаров и транспортных средств, проверки таможенных деклараций, документов и сведений о товарах, выявления и пресечения правонарушений в сфере таможенных отношений.
Рабочий документ TAXUD/A2/TRA/003/2016-EN "Руководство по транзиту", принятый Генеральным директоратом по налогообложению и таможенному союзу Европейской комиссии, в разделе 3.2 устанавливает право таможенных органов назначения самостоятельно решать вопрос о проведении таможенного контроля и его степени и в случае его проведения проверять, как минимум, эквивалентность идентификационных признаков товара характеристикам, указанным в декларации, и средства идентификации.
Выявление несоответствия идентификационных признаков товара в процессе проведения таможенного контроля предоставляет таможенным органам право инициировать начало административного процесса. В соответствии с пунктом 3 статьи 7 ТК ТС таможенные органы государств - членов таможенного союза ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях и привлекают лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза.
Таким образом, меры, принимаемые государством как в рамках таможенного контроля, так и в рамках производства по делам об административных правонарушениях в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства и защиты правопорядка не могут являться мерами, препятствующими свободному перемещению товаров между территориями государств-членов и противоречащими требованиям статей 1, 3, 4 и 25 Договора.
2.2. Большой коллегией Суда дана неверная квалификация основных правовых понятий, на толковании которых основываются выводы Суда, неправильно определено их соотношение между собой, в связи с чем решение в нарушение пункта 6 статьи 78 Регламента Суда содержит внутренние противоречия и несовместимые положения.
Так, в соответствии со статьей 123 ТК ТС под взаимной административной помощью понимаются действия таможенного органа одного государства - члена таможенного союза, совершаемые по поручению таможенного органа другого государства - члена таможенного союза или совместно с ним в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и предупреждения, пресечения, расследования нарушений таможенного законодательства таможенного союза.
При этом данная дефиниция, сформулированная ясно и недвусмысленно, а поэтому не допускающая иного толкования, делает возможным осуществление взаимной административной помощи только при наличии одного из двух обязательных условий - предварительного направления поручения либо проведения определенных действий совместно.
В силу пункта 2 статьи 123 ТК ТС взаимное признание решений, принятых таможенными органами, является одним из видов взаимной административной помощи. Таким образом, правило о соблюдении одного из двух указанных обязательных условий распространяется и на взаимное признание решений.
В этой связи нельзя признать мотивированным вывод Большой коллегии Суда о том, что в отличие от видов взаимной административной помощи, взаимное признание решений таможенных органов не предполагает направления... поручений.
Следует отметить, что положения статьи 125 ТК ТС о взаимном признании решений таможенных органов только в случаях, определенных таможенным законодательством таможенного союза (разрешено только то, что прямо определено), в настоящее время находится в стадии изменения государствами-членами на установление в статье 357 проекта Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, одобренного распоряжением Евразийского межправительственного совета от 16 ноября 2016 N 19 (далее - проект ТК Союза) обязанности такого признания за исключением случаев, установленных ТК Союза (ubi jus incertum, ibi nullum - разрешено то, что не запрещено). В отличие от действующего в ТК ТС правового регулирования проект ТК Союза предусматривает определенные правила поведения таможенных органов и при отсутствии в ТК Союза прямого указания на исключения не допускает возможности усмотрения государств в лице их органов в процессе правоприменения, то есть характеризуется высокой степенью правовой определенности.
О том, что после вступления в силу ТК Союза нормы о взаимной административной помощи не будут относиться исключительно к таможенному контролю, а приобретут общий характер, свидетельствует их перемещение из главы 17 "Взаимная административная помощь таможенных органов" раздела 3 "Таможенный контроль" ТК ТС в главу 47 "Общие положения о таможенных органах" раздела VII "Таможенные органы" проекта ТК Союза.
Следует отметить и то, что безусловное признание всех решений, принятых таможенными органами одних государств-членов, таможенными органами других государств-членов международной организации региональной экономической интеграции представляет собой высший уровень сотрудничества в рамках единой политики, о котором нельзя было говорить в 2009 году, в момент разработки и принятия ТК ТС.
В этой связи нормы ТК ТС и Соглашения от 21 мая 2010 года необходимо толковать исключительно с точки зрения существовавшей на момент их принятия стадии региональной экономической интеграции - создание таможенного союза, после чего интеграция прошла с 2012 года следующую стадию - создание единого экономического пространства, и только в 2015 году перешла в новую стадию - учреждение экономического союза. Большая коллегия Суда, не придав данному обстоятельству значения, применила толкование положений указанных актов через призму заключенного спустя пять лет после принятия ТК ТС и Соглашения от 21 мая 2010 года Договора, установившего более продвинутую форму интеграции, что противоречит формально-юридической логике.
2.3. В соответствии с общей теорией права неисполнение государством - членом Союза права Союза представляет собой нарушение международно-правового обязательства.
В соответствии со статьей 12 "Наличие нарушения международно-правового обязательства" Проекта статей об ответственности государств за международно-правовые деяния нарушение государством международно-правового обязательства имеет место, когда деяние данного государства не соответствует тому, что требует от него данное обязательство, независимо от его происхождения или характера.
Большой коллегией Суда не дан ответ на вопрос, что представляет собой международно-правовое обязательство, предусмотренное статьей 125 ТК ТС и статьей 17 Соглашения от 21 мая 2010 года. В решении Суда лишь констатирована императивность взаимного признания решений таможенных органов по умолчанию, без оговорок и условий, без оценки обстоятельств, исключающих такое признание.
Большая коллегия Суда ограничилась формальным описанием действующего правового регулирования, in absracto, без анализа вопроса о том, как указанное обязательство должно и (или) могло быть исполнено в конкретных фактических обстоятельствах - при оформлении завершения таможенной процедуры таможенного транзита таможенным органом назначения. Решение Суда не учитывает специфики взаимного признания решений таможенных органов в таможенной процедуре таможенного транзита, в том числе через территорию государства, не являющегося членом таможенного союза.
Судом оставлено без внимания, что правовое регулирование непосредственных действий должностного лица таможенного органа, осуществляющего оформление завершения таможенной процедуры таможенного транзита, претерпело в Союзе существенные изменения по сравнению с периодом времени, когда имели место рассматриваемые события.
Порядок действий должностных лиц таможенных органов при совершении таможенных операций, связанных с подачей, регистрацией транзитной декларации и завершением таможенной процедуры таможенного транзита, регулируется Решением Комиссии от 17 августа 2010 года N 438.
Редакция данного правового акта, действовавшая на момент, когда имели место рассматриваемые события, не содержала правового регулирования критериев оценки признаков нарушений таможенного законодательства, правовых последствий выявления признаков нарушений таможенного законодательства при завершении таможенной процедуры таможенного транзита, конкретного механизма действий должностного лица таможенного органа в такой ситуации. Регулирование порядка действий должностного лица таможенного органа назначения в случае выявления признаков нарушений таможенного законодательства отсутствовало на тот момент и в иных актах права Союза.
Решением Комиссии N 147 от 10 ноября 2015 года, вступившим в силу 10 мая 2016 года, внесены изменения в Решение Комиссии от 17 августа 2010 года N 438. Таким образом, в настоящее время указанный выше пробел в правовом регулировании устранен, предусмотрен специальный порядок действий должностных лиц таможенных органов при выявлении нарушений таможенного законодательства при завершении таможенной процедуры таможенного транзита - принятие должностным лицом таможенного органа решения об оформлении завершения таможенной процедуры таможенного транзита, в том числе с указанием выявленных признаков нарушений, или иного решения в соответствии с законодательством государства-члена. Указание сведений о выявленных признаках нарушений осуществляется на одном экземпляре транзитной декларации либо транспортного (перевозочного) документа с отметками о выпуске товаров в случае использования в качестве транзитной декларации транспортных (перевозочных), коммерческих документов.
Об урегулировании в настоящее время порядка действий должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь при наличии сомнений в статусе товара свидетельствует и введение Республикой Беларусь после рассматриваемых событий национального правового регулирования. Так, Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29 апреля 2015 года N 366 "Об отдельных вопросах ввоза товаров, перемещаемых в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита, из Калининградской области Российской Федерации на таможенную территорию Евразийского экономического союза через Республику Беларусь" установлено, что при наличии оснований для отнесения товаров, перемещаемых в качестве товаров Союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита из Калининградской области Российской Федерации через Республику Беларусь на остальную часть территории Российской Федерации, к иностранным товарам место доставки таких товаров изменяется таможенным органом Республики Беларусь с таможенного органа Республики Беларусь на таможенный орган Российской Федерации, при этом предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов в отношении указанных товаров не требуется.
Таким образом, в настоящее время признаки нарушения таможенного законодательства таможенного союза и таможенного законодательства государств-членов, сомнения относительно статуса товаров, следующих в таможенной процедуре таможенного транзита, выявленные таможенным органом Республики Беларусь как таможенным органом назначения (именно на невозможности Ответчика усомниться в статусе товаров основана правовая позиция Истца), не препятствуют завершению процедуры таможенного транзита с указанием выявленных признаков нарушений и изменением места доставки товара на таможенный орган Российской Федерации без начала производства по делу об административном правонарушении.
В этой связи можно утверждать, что с учетом существующего правового регулирования в аналогичной ситуации спор относительно различной интерпретации статьи 125 ТК ТС и статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года в настоящее время не может возникнуть.
Таким образом, следует констатировать наличие на момент рассматриваемых событий правовой неопределенности, существенной для предмета спора, а также несоответствия нормоустановлений статьи 125 ТК ТС, статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года и пункта 19 Решения Комиссии от 17 августа 2010 года N 438 в их взаимосвязи требованиям полноты и конкретности правового регулирования, отсутствия декларативности и пробелов, а следовательно их противоречие принципу правовой определенности.
Эффективное развитие евразийской экономической интеграции может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правоприменительными органами всех государств-членов норм права Союза. Конституционными судами Сторон спора сделан однозначный вывод о том, что в целях единообразной интерпретации правоприменителем правовая норма должна отвечать требованию определенности, ясности и недвусмысленности, тогда как неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает дискрецию, возможность неограниченного усмотрения государства в лице его органов в процессе правоприменения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 18 ноября 2014 года N 30-П). Принцип правовой определенности предполагает системность и комплексность правового регулирования общественных отношений, ясность, точность, непротиворечивость и логическую согласованность норм законов, обеспечивающих возможность их единообразного применения на практике (решения Конституционного Суда Республики Беларусь от 30 декабря 2013 года N Р-913/2013, от 20 января 2015 года N Р-975/2015).
Более того, рассматриваемые обстоятельства отчетливо демонстрируют отсутствие единой позиции, а именно согласования воли государств - членов Союза, в том числе Сторон спора, по предмету требования в момент, когда имели место рассматриваемые события.
Отсутствие четкого правового предписания относительно порядка действий должностного лица таможенного органа при выявлении признаков нарушений таможенного законодательства, исчерпывающего перечня мер, принимаемых таможенными органами в таких случаях, не предоставляет возможности дать оценку действиям государства с точки зрения актуального для рассматриваемых обстоятельств права - quod non est in actis, non est in mundo (что отсутствует в документах, то не существует). Исходя из этого, единственно правильным может являться вывод о невозможности нарушения несуществующего стандарта должного поведения.
Следует также подчеркнуть, что в силу пункта 102 Статута Суда решение Суда не изменяет и (или) не отменяет действующих норм права Союза, законодательства государств-членов и не создает новых, то есть Суд не наделен государствами-членами правом устанавливать определенный режим регулирования. Суд является органом нормоконтроля и правоприменения, тогда как полномочия по созданию норм права Союза принадлежат исключительно государствам - членам и органам Союза, которые государства-члены наделили соответствующими полномочиями. Таким образом, анализ Договора и Статута Суда позволяет установить волю государств-членов, заложенную в указанные правовые акты при создании Суда, а именно то, что Суд при рассмотрении дел вправе толковать право Союза и восполнять существующие в нем пробелы, но не в тех случаях, когда правового регулирования не существует либо оно является неполным, а только тогда, когда имеющаяся норма является непонятной либо несколько норм находятся в противоречии между собой.
Таким образом, отсутствие в действовавших на момент рассматриваемых событий нормах статьи 125 ТК ТС, статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года и пункта 19 Решения Комиссии от 17 августа 2010 года N 438 правовой определенности в регулировании порядка действий таможенных органов при завершении таможенной процедуры таможенного транзита, условий взаимного признания решений таможенных органов, а также обстоятельств, которые могут исключать или ограничивать такое признание (в том числе выявленных таможенными органами признаков нарушений таможенного законодательства, исключений из порядка функционирования внутреннего рынка, предусмотренных статьей 29 Договора), то есть отсутствие четко сформулированной обязанности и стандарта должного поведения государства в лице его таможенных органов, свидетельствует об отсутствии у Ответчика соответствующей международно-правовой обязанности согласно статье 12 Проекта статей об ответственности государств за международно-правовые деяния и прямо указывает на наличие дискреции таможенных органов в данном вопросе.
С точки зрения формально-юридической логики и принципа отсутствия ретроспективной силы международного договора нельзя согласиться с используемым Большой коллегией Суда подходом к толкованию действовавших на момент рассматриваемых событий норм ТК ТС и Соглашения от 21 мая 2010 года на основании принятых позднее актов права Союза, в частности, Договора о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, принятого 10 октября 2014 года и вступившего в силу 2 января 2015 года, а также проекта ТК Союза. Сам факт принятия нового правового регулирования напротив свидетельствует о недостатках предыдущего, наличии в нем пробелов, несогласованных вопросов и необходимости его совершенствования, а избранный для толкования подход содержит противоречие принципу lex posterior derogat priori.
Не принято во внимание Большой коллегией Суда и то обстоятельство, имеющее существенное значение для разрешения конкретного спора о порядке осуществления таможенного транзита между двумя государствами, что об отсутствии достаточного правового регулирования спорного вопроса в момент рассматриваемых событий свидетельствуют имеющиеся в материалах дела сведения о продолжающейся между Сторонами спора работе по согласованию Порядка совершения таможенных операций при перемещении товаров Евразийского экономического союза между территорией Калининградской области Российской Федерации и остальной частью таможенной территории Евразийского экономического союза через территорию государства, не являющегося членом Евразийского экономического союза, который предполагается утвердить постановлением Совета Министров Союзного государства.
В этой связи единственно правильным является сделанный Большой коллегией Суда в резолютивной части решения вывод об исполнении Республикой Беларусь положений статьи 125 ТК ТС и статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года, а указание о неполноте такого исполнения и частичном удовлетворении требований Истца противоречит приведенным обстоятельствам.
2.4. Большой коллегией Суда не приняты во внимание фактические обстоятельства дела, не дана оценка доказательствам выявления таможенными органами Республики Беларусь признаков нарушений таможенного законодательства, что послужило основанием для начала производства по делам об административных правонарушениях.
В материалах дела имеются представленные Ответчиком доказательства выявления еще в 2014 году таможенными органами Республики Беларусь признаков административных правонарушений при перевозке указанных в заявлении Истца партий товаров, в частности, документы (фотографии товара и упаковки, сведения о несоответствиях в инструкциях по эксплуатации, нанесение идентификационных номеров бытовой техники путем размещения самоклеящихся наклеек поверх иного идентификационного номера и другие), которые, по мнению Ответчика, свидетельствуют о наличии сомнений в том, что к завершению таможенной процедуры таможенного транзита предъявлен именно тот товар, который указан в товаросопроводительных документах, а также письма Северо-Западной оперативной таможни ФТС Российской Федерации от 22 декабря 2014 года N 14-16/16686 и от 24 декабря 2014 года N 14-16/16805 в адрес Ошмянской таможни о недостоверности сведений о получателе товара в товаросопроводительных документах, представленных таможенным органам Республики Беларусь для завершения таможенной процедуры таможенного транзита (юридическое лицо по указанному в документах адресу не располагается, создано фиктивно, лицо, которое является директором в соответствии с учредительными документами, не подписывало договоры поставки товаров, в отношении которых приняты ограничительные меры).
Вывод Большой коллеги Суда о презумпции достоверности сведений и обстоятельств, содержащихся в таможенных декларациях с разрешительными отметками таможенных органов отправления, не подтверждается приведенными выше сведениями о выявленных признаках нарушений.
Утверждение Большой коллегии Суда о том, что право аннулировать документ, подтверждающий статус товара, отнесено исключительно к компетенции Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, не соответствует положениям пункта 7 Порядка выдачи и применения заключений о статусе товара, произведенного в СЭЗ или на свободном складе, формы ТЕАЭС и формы ИТ, утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 17 августа 2010 года N 437. Согласно данной норме заключение о статусе товара может быть признано недействительным таможенным органом государства - члена Союза в случае если сведения о товарах, указанные заключении, не соответствуют сведениям о товарах, содержащимся в таможенной декларации на товары, поданной таможенному органу государства-члена при завершении таможенной процедуры свободной таможенной зоны. Кроме того, существует устойчивая практика судебных органов Российской Федерации о том, что при наличии данных, свидетельствующих об отсутствии у товара статуса товара таможенного союза, заключение торгово-промышленной палаты, выданное на основании акта экспертизы, не подтверждает наличие у товара статуса товара таможенного союза, а факты отсутствия его аннулирования торгово-промышленной палатой и отсутствия признания его недействительным таможенным органом не имеют правового значения для правильного разрешения дела (постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 августа 2016 года по делу N А21-6515/2015, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 сентября 2016 года по делу N А21-5165/2015, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 сентября 2016 года по делу N А21-6201/2015).
Нельзя признать обоснованным как с процессуальной точки зрения, так и по существу указание в решении Большой коллегии Суда о том, что из заявления Истца следуют обстоятельства, подтверждающие, что собственниками товаров (перевозчиками) и таможенными органами Истца соблюдены необходимые требования положений глав 24 и 26 ТК ТС. Из возражений Ответчика и представленных им доказательств, не получивших оценки Суда, следует диаметрально противоположный вывод. Мотивы, по которым Судом приняты одни и отвергнуты другие доводы Сторон, в решении Суда не приведены.
Между тем таможенные органы назначения вправе осуществлять проверку достоверности информации, содержащейся в документах, признанных таможенными органами отправления, поскольку в соответствии со статьей 215 ТК ТС в таможенной процедуре таможенного транзита товары перевозятся под таможенным контролем по таможенной территории таможенного союза, в том числе через территорию государства, не являющегося членом таможенного союза, а таможенный контроль согласно пункту 2 статьи 95 ТК ТС распространяется на товар, документы и деятельность лиц. В силу статьи 189 ТК ТС декларант несет ответственность в соответствии с законодательством государств - членов таможенного союза за заявление недостоверных сведений, указанных в таможенной декларации, в том числе при принятии таможенными органами решения о выпуске товаров с использованием системы управления рисками.
Согласно требованиям статьи 182 ТК ТС транзитная декларация должна содержать информацию об отправителе, получателе товаров в соответствии с транспортными (перевозочными) документами.
На этом основании указание в транзитных декларациях недостоверной информации, в том числе о получателе товара, является нарушением таможенного законодательства, а действия таможенных органов Республики Беларусь, в результате которых были выявлены признаки такого нарушения, не могут квалифицироваться как нарушение принципа свободы движения товаров, установленного статьей 25 Договора.
При этом, как указано выше, Суд не наделен полномочиями по проверке решений национальных юрисдикционных органов по делам об административных правонарушениях, а вопросы применения права Союза должны решаться Судом в рамках пределов судебного разбирательства, с учетом установленных такими решениями (при их наличии) вопросов факта.
Кроме того, Большая коллегия Суда не воспользовалась предоставленным пунктом 4 статьи 77 Регламента Суда правом возобновить производство по делу в связи с необходимостью выяснения новых обстоятельств и дополнительного исследования доказательств, имеющих существенное значение для рассмотрения заявления.
Так, в ответ на ранее адресованный Судом Ответчику запрос Республикой Беларусь после удаления Суда в совещательную комнату были направлены в Суд дополнительные доказательства выявления признаков административного правонарушения (несоответствие перевозимого товара представленным товаросопроводительным документам) по одному из фактов таможенного транзита. Несвоевременное направление данных документов в Суд было мотивировано Ответчиком различными объективными причинами.
То обстоятельство, что данные документы были предоставлены Ответчиком именно по запросу Суда, свидетельствует о предварительном признании их Судом необходимыми для полного и всестороннего выяснения всех обстоятельств дела и вынесения законного и обоснованного решения.
Таким образом, указанные доказательства имели существенное значение для рассмотрения заявления, поэтому Суд был обязан возобновить производство по делу и решить вопрос об их приобщении к материалам дела, однако такой возможностью не воспользовался.
С учетом изложенного, решение Большой коллегии Суда основано на неполно исследованных обстоятельствах дела, а факты, установленные данным решением, являются установленными формально, на основании изучения лишь части имеющихся доказательств, в связи с чем не могут восприниматься и использоваться государствами-членами и правоприменителем без соответствующей оговорки.
2.5. Как было указано ранее, вопросы осуществления производства по делам об административных правонарушениях и привлечения лиц к административной ответственности не входят в сферу применения права Союза, на них не распространяется компетенция Суда. Вместе с тем, представляется целесообразным прибегнуть к доктрине пропорциональности, активно применяемой в практике международных судов как стандарту оценки дискреционных решений государственных органов. Концепция пропорциональности подразумевает анализ следующих кумулятивных критериев: наличие полномочий на применение меры, достаточность (избранные средства способны достигать поставленных целей), соразмерность (отсутствие для достижения цели менее обременительных средств).
По результатам исследования доказательств по делу следует констатировать наличие у Ответчика полномочий на осуществление производства по делам об административных правонарушениях, поскольку согласно пункту 2 статьи 3.29 и пункту 1 статьи 3.30 ПИКоАП Республики Беларусь должностные лица таможенных органов, ведущие административный процесс, наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях и подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению.
Кроме того, избранные таможенным органом средства способны обеспечить достижение поставленной перед ним цели - защиты правопорядка и пресечения правонарушений. В соответствии со статьей 8.9 ПИКоАП Республики Беларусь предметы административного правонарушения, за совершение которого предусмотрена их конфискация, изымаются должностным лицом органа, ведущего административный процесс, на срок до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. Изъятие товара в рассматриваемых обстоятельствах являлось действенной превентивной мерой по причине высокого риска того, что при отсутствии ответов таможенных органов Российской Федерации на запросы таможенных органов Республики Беларусь относительно товара, выпущенного в процедуре реимпорта в свободное обращение, проверяемый товар с признаками административного правонарушения будет реализован на территории Союза еще до перемещения в место назначения, после чего последующий таможенный контроль в форме таможенной проверки станет де-факто невозможным.
В силу пробелов наднационального правового регулирования действий должностного лица таможенного органа в случае выявления признаков нарушения таможенного законодательства при проверке документов и идентификации товаров и выбора релевантной меры, предусмотренной национальным правом, такие действия не могут быть оценены как несоразмерные и нарушающие международно-правовые обязательства Республики Беларусь. Кроме того, Большая коллегия Суда не приняла во внимание добросовестность поведения Ответчика после выявления признаков административного правонарушения и сомнений в идентификации товара, представленного для оформления завершения таможенной процедуры таможенного транзита. Таможенными органами Республики Беларусь в адрес таможенных органов Российской Федерации были направлены официальные письма с предложением оказать содействие таможенным органам Российской Федерации в проведении соответствующей проверки и выражением готовности принять совместные соответствующие решения в соответствии с законодательством таможенного союза (письмо Первого заместителя Председателя Государственного таможенного комитета Республики Беларусь в адрес заместителя Руководителя Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 5 декабря 2014 года N 03/15161), с просьбой принять совместные решения о судьбе товаров в соответствии с законодательством таможенного союза (письмо Председателя Государственного таможенного комитета Республики Беларусь в адрес Руководителя Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 6 декабря 2014 года N 22). Письма с просьбой представить документы и сведения, а также совершить определенные процессуальные действия направлялись таможенными органами Ответчика не только в адрес центрального, но и в адрес региональных таможенных органов Истца, однако не получили должного ответа.
Отказ в сотрудничестве мотивировался следующими основаниями:
обращение в обязательном порядке должно соответствовать требованиям, указанным в Соглашении от 21 мая 2010 года (письмо Калининградской областной таможни от 19 декабря 2014 года N 37-18/33276);
запрос не должен являться поручением на совершение отдельных процессуальных действий на территории иностранного государства и должен в обязательном порядке содержать ссылку на Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 15 апреля 1994 года (письмо Калининградской областной таможни от 19 декабря 2014 года N 37-18/32876);
Калининградская областная таможня не считает сведения и основание, указанные в запросах Ошмянской таможни, достаточными для их исполнения в рамках Соглашения от 21 мая 2010 года (письмо Калининградской областной таможни от 19 декабря 2014 года N 37-18/33854).
Отказ в сотрудничестве таможенных органов противоречит нормам международного права. Так, статья 2 Международной конвенции о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений от 9 июня 1977 года устанавливает, что Договаривающиеся Стороны, принявшие обязательства по одному или нескольким Приложениям к настоящей Конвенции, соглашаются, что их таможенные службы будут оказывать друг другу взаимное содействие в целях предотвращения, расследования и пресечения таможенных правонарушений в соответствии с положениями настоящей Конвенции.
Отсутствие ответов таможенных органов Истца по существу запросов Ответчика и неготовность к проведению совместных с ним мероприятий также явились основанием для возбуждения Ответчиком производства по делам об административных правонарушениях в целях выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений и применения к товару мер, предусмотренных национальным правом. При этом следует учитывать, что впоследствии товар был обращен в доход государства в соответствии с национальным законодательством как предмет административного правонарушения, факт совершения которого установлен вступившими в законную силу постановлениями, вынесенными в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
На основании вышеизложенного следует констатировать пропорциональность мер, примененных таможенными органами Ответчика в целях выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений.
2.6. Решение Большой коллегии Суда не отвечает требованиям, предъявляемым к нему пунктом 4 статьи 78 Регламента Суда, и не содержит доказательств, на которых основан вывод Суда об исполнении Республикой Беларусь не в полном объеме статьи 11 Соглашения от 21 мая 2010 года, тогда как материалы дела свидетельствуют об отсутствии в действиях Республики Беларусь признаков такого неполного исполнения.
Проведение отдельных форм таможенного контроля по поручению таможенного органа другого государства - члена таможенного союза или совместно с ним в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и предупреждения, пресечения, расследования нарушений таможенного законодательства таможенного союза является одной из форм взаимной административной помощи согласно статье 123 ТК ТС.
В соответствии со статьей 11 Соглашения от 21 мая 2010 года наличие данных, свидетельствующих о возможном нарушении требований таможенного законодательства таможенного союза и (или) законодательства государства - члена таможенного союза, является основанием направления поручения о проведении отдельных форм таможенного контроля.
Согласно пункту 2 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года контекст международного договора включает, кроме текста, любые соглашения, относящиеся к договору, достигнутые между участниками в связи с заключением договора.
Оказание взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов регулируется главой 17 ТК ТС, источником более высокого с точки зрения юридической техники уровня - кодифицированным актом. О производном от ТК ТС характере Соглашения от 21 мая 2010 года свидетельствует и прямое указание в преамбуле на то, что при его разработке участники основываются на Договоре о Таможенном кодексе таможенного союза от 27 ноября 2009 года.
Согласно статье 126 ТК ТС в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза, а также предупреждения и пресечения нарушений таможенного законодательства таможенного союза таможенный орган одного из государств - членов таможенного союза вправе поручить таможенному органу другого государства-члена проведение отдельных форм таможенного контроля. Следовательно, направление поручений осуществляется таможенным органом в инициативном порядке. Данная норма является управомочивающей, а не обязывающей, регулирует способ воздействия на общественные отношения, связанные с направлением поручений таможенными органами. Статьи 11 - 14 Соглашения от 21 мая 2010 года в силу бланкетного характера части 2 статьи 126 ТК ТС развивают ее положение, дополняя правовое регулирование такими процессуальными аспектами, как основания, форма, порядок направления и исполнения поручения о проведении отдельных форм таможенного контроля, но не затрагивают регулирование в части способа воздействия (право или обязанность).
Большой коллегией Суда не дана оценка действиям таможенных органов Республики Беларусь с позиции принципа целесообразности (исчерпания внутренних средств). Системное толкование статей 11 - 14 Соглашения от 21 мая 2010 года позволяет сделать вывод о том, что необходимость в обращении за административной помощью в виде направления запросов возникает у таможенных органов преимущественно тогда, когда объекты таможенного контроля, предусмотренные пунктом 2 статьи 95 ТК ТС, находятся на территории другого государства. В соответствии с пунктом 1 статьи 96 ТК ТС таможенный контроль проводится в зоне таможенного контроля, а также в других местах, определяемых таможенными органами, где находятся товары, транспортные средства и документы, содержащие сведения о них, в том числе в электронной форме. Таким образом, направление поручения о проведении отдельных форм таможенного контроля производится таможенным органом только в том случае, если у него нет возможности принять соответствующие меры самостоятельно, либо если такие действия по каким-либо причинам нецелесообразны. Направление таможенными органами одного из государств - членов Союза поручения таможенным органам другого государства-члена по каждой из применяемых форм таможенного контроля в отношении всех товаров, перемещаемых через таможенную границу и помещенных под таможенную процедуру таможенного транзита, противоречит принципам процессуальной экономии и эффективного использования имеющихся в распоряжении таможенных органов ресурсов.
Согласно пункту 3 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года при толковании международного договора учитывается последующая практика применения договора. В этой связи большое значение имеют оставленные без внимания Большой коллегией Суда имеющиеся в материалах дела ответы на поставленные Судом перед центральными таможенными органами государств - членов Союза в соответствии с пунктом 55 Статута Суда вопросы о практике применения ими статьи 11 Соглашения от 21 мая 2010 года. Выявление так называемого "евразийского стандарта" правоприменения имеет большое значение для вынесения Судом законного решения, поскольку в силу пункта 2 Статута Суда целью его деятельности является обеспечение единообразного применения государствами - членами и органами Союза права Союза.
Ответы таможенных органов свидетельствуют об отсутствии у них обобщенной информации о практике применения статьи 11 Соглашения от 21 мая 2010 года, отсутствии или незначительности такой практики (письмо Комитета государственных доходов Правительства Республики Армения от 28 ноября 2016 года N 5-2/36591-16, письмо Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 17 октября 2016 года N 09-1-10/10716, письмо Государственной таможенной службы при Правительстве Кыргызской Республики от 12 октября 2016 года N 25-10-11/7779, письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 17 октября 2016 года N 06/118934-МТ, содержащее ответы Федеральной таможенной службы Российской Федерации).
Кроме того Министерство финансов Республики Армения в письме N 2-5/27320-16 от 8 декабря 2016 года и Государственный таможенный комитет Республики Беларусь в указанном выше письме сообщили, что направление поручений о проведении отдельных форм таможенного контроля является правом, а не обязанностью таможенного органа государства-члена.
Таким образом, ответы, полученные из таможенных органов государств-членов, свидетельствуют об отсутствии устойчивой практики направления поручений о проведении отдельных форм таможенного контроля таможенными органами государств - членов Союза, что также позволяет сделать вывод об отсутствии императивного требования к таможенным органам о направлении поручений в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и предупреждения, пресечения, расследования нарушений таможенного законодательства таможенного союза.
На основании изложенного, направление поручений о проведении отдельных форм таможенного контроля таможенными органами государств - членов Союза таможенным органам других государств-членов в соответствии со статьей 11 Соглашения от 21 мая 2010 года представляет собой право, а не обязанность, и определяется мотивами целесообразности в случае исчерпания внутренних средств.
Кроме того, поддержанный Большой коллегией Суда довод Истца о том, что таможенными органами Республики Беларусь не были направлены поручения таможенным органам Российской Федерации о проведении отдельных форм таможенного контроля, не соответствует представленным Сторонами и исследованным Судом доказательствам. Так, имеющиеся в материалах дела документы (в частности, письмо начальника Гродненской региональной таможни на имя заместителя начальника Центрального таможенного управления Федеральной таможенной службы Российской Федерации начальника Центральной оперативной таможни от 11 декабря 2014 года N 03-2/18966, письмо исполняющего обязанности заместителя начальника Ошмянской таможни на имя исполняющего обязанности начальника Северо-Западного таможенного управления от 11 декабря 2014 года N 03-2/2739 и другие) prima facie соответствуют общим требованиям, предъявляемым к ним статьей 12 Соглашения от 21 мая 2010 года, однако в их исполнении таможенными органами Российской Федерации отказано по формальным основаниям.
В данном контексте возможно использовать и сложившуюся практику международных судов. Так, Постоянная палата международного правосудия в решении от 30 августа 1924 года по делу о концессиях Мавроматиса в Палестине сделала вывод о том, что суд, юрисдикция которого является международной, не обязан придавать вопросам формы такую же степень важности, которой они могут обладать во внутреннем праве.
Таким образом, следует констатировать соблюдение Ответчиком требований статьи 11 Соглашения от 21 мая 2010 года.
3. Неправильное применение и несоблюдение норм процессуального права
Полагаю необходимым указать и на несоблюдение Большой коллегией Суда норм права, устанавливающих порядок судопроизводства в Суде.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 77 Регламента Суда, решение выносится Судом в совещательной комнате, сведения о содержании обсуждения при вынесении решения Суда, позиции отдельных судей Суда являются тайной совещания судей.
31 января 2017 года Секретариатом Суда в системе электронного документооборота Суда была зарегистрирована служебная записка одного из судей Большой коллегии, в которой приведены цитата из подготовленного в совещательной комнате проекта решения Суда, сведения о содержании обсуждения при вынесении решения Суда и высказанные позиции, а также собственное мнение этого судьи по вопросам, которые после удаления Суда в совещательную комнату не могут публично обсуждаться либо озвучиваться судьей. Доступ к электронной копии указанного документа помимо судей Большой коллегии Суда имели иные лица, что прямо указывает на нарушение тайны совещания судей.
Обращаю внимание, что помимо требований статьи 77 Регламента Суда необходимость соблюдения тайны совещания судей является международным обычаем и предусмотрена регламентами других международных судов (например, статья 21 Регламента Международного Суда ООН, статья 35 Статута Суда Европейского союза, статья 4 Правил процедуры Суда Европейского союза, правило 22 Регламента Европейского суда по правам человека).
Кроме того, в национальном законодательстве государств - сторон спора нарушение правила о тайне совещания судей при принятии решения в силу его особой значимости является существенным нарушением процессуального права и безусловным основанием к отмене решения суда (например, пункт 5 части второй статьи 404 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь, пункт 7 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункт 7 части 4 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Еще одним существенным нарушением процесса судопроизводства является порядок разрешения Большой коллегией Суда ходатайства Ответчика о прекращении производства по делу и принятия по нему процессуального решения.
Так, данное ходатайство по столь важному вопросу, имеющему существенное значение по делу, было разрешено Большой коллегией Суда без удаления в совещательную комнату и без вынесения постановления в виде отдельного процессуального документа, протокольным постановлением, без изложения мотивов принятого решения и оценки доводов Ответчика.
При этом, системное толкование статей 56 и 84 Регламента Суда дает основание прийти к выводу о том, что постановление об отказе в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу, как и постановление о прекращении производства по делу, должны выноситься в совещательной комнате, поскольку, голосуя за то или иное решение и не зная, будет оно о прекращении производства по делу либо об отсутствии для этого оснований, Суд был обязан предварительно удалиться в совещательную комнату и, как следствие, вынести по данному вопросу мотивированное постановление в виде отдельного акта.
Более того, доводы Ответчика о наличии оснований для прекращения производства по делу не получили оценки Большой коллегии Суда и в итоговом решении Суда по делу, равно как и аргументы Сторон о наличии или отсутствии у Суда компетенции по рассмотрению данного спора.
Данное обстоятельство свидетельствует о несоблюдении прав Ответчика, который так и не получил мотивированного ответа на поставленные перед Большой коллегией Суда вопросы об отсутствии компетенции Суда по рассмотрению данного спора.
4. Выводы
На основании изложенного, Большой коллегии Суда следовало:
при решении вопроса о приемлемости в соответствии с подпунктами "а" и "б" пункта 2 статьи 33 Регламента Суда вынести постановление об отказе в принятии заявления Российской Федерации в связи с тем, что рассмотрение спора не относится к компетенции Суда, а также в связи с несоблюдением установленного досудебного порядка урегулирования спора;
на более поздней стадии процесса в соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 56 Регламента Суда вынести постановление о прекращении производство по делу в связи с тем, что рассмотрение спора не относится к компетенции Суда;
в случае вынесения решения по существу спора в соответствии с подпунктом 1 пункта 105 Статута Суда и пунктом 5 статьи 78 Регламента Суда отказать в удовлетворении требований Истца в полном объеме, установив факт соблюдения Республикой Беларусь статей 1, 3, 4 и 25 Договора, статьи 125 ТК ТС, статей 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года.
Судья Суда
Евразийского экономического союза
Д.Г.КОЛОС
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЧАЙКИ К.Л.
(25 февраля 2017 года)
1. 21 февраля 2017 года Большой Коллегией Суда Евразийского экономического союза вынесено решение по заявлению Российской Федерации (далее - истец) по спору о соблюдении Республикой Беларусь (далее - ответчик) статей 1, 3, 4, 25 Договора о Евразийском экономическом союзе (далее - Договор о Союзе), статьи 125 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - Таможенный кодекс), статей 11 и 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза (далее - Соглашение о взаимной административной помощи) в связи с непризнанием таможенным органом ответчика решений таможенного органа истца о выпуске товаров, произведенных в Особой экономической зоне Калининградской области, в таможенной процедуре реимпорта в статусе товаров таможенного союза, а также о помещении данных товаров под таможенную процедуру таможенного транзита для перемещения на остальную часть таможенной территории таможенного союза, что послужило нарушением принципов свободы движения товаров, функционирования единого внутреннего рынка и экономического пространства Союза.
В соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101, в случае несогласия с решением Суда или его отдельными положениями судья вправе заявить особое мнение при вынесении решения Суда.
Пользуясь предоставленным мне правом, заявляю особое мнение.
Обстоятельства дела и доводы сторон
2. Хозяйствующие субъекты, зарегистрированные на территории Калининградской области Российской Федерации, ООО "Рубеж" и ООО "Технопром" с территории третьих стран ввезли на территорию Особой экономической зоны Калининградской области и поместили под таможенную процедуру свободной таможенной зоны комплектующие товары, из которых впоследствии произведены холодильники, телевизоры и микроволновые печи.
По заявлениям ООО "Рубеж" и ООО "Технопром" в соответствии с порядком, установленным статьей 19 Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны (далее - Соглашение о СЭЗ), торгово-промышленной палатой Калининградской области составлены акты экспертиз, подтверждающие, что произведенные товары отвечают критериям достаточной переработки, и они признаны товарами таможенного союза.
Поскольку товары не подлежали вывозу за пределы таможенной территории таможенного союза, таможенная процедура свободной таможенной зоны в соответствии с пунктом 8 статьи 17 Соглашения о СЭЗ 10 и 11 декабря 2014 года в отношении товаров ООО "Рубеж" завершена Калининградской областной таможней помещением их под таможенную процедуру реимпорта, а в отношении товаров ООО "Технопром" - 16 декабря 2014 года. В связи с выпуском товаров в процедуре реимпорта, они приобрели статус товаров таможенного союза для таможенных целей.
В связи с тем, что таможенная процедура реимпорта является оконченной в момент ее совершения, товары, выпущенные в таможенной процедуре реимпорта в статусе товаров таможенного союза, поступают в свободное обращение и могут перемещаться по территории таможенного союза в соответствии с принципом свободного движения товаров.
Для перемещения товаров из особой экономической зоны на остальную часть территории Российской Федерации товары ООО "Рубеж" и ООО "Технопром" в соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 215 Таможенного кодекса помещены под таможенную процедуру таможенного транзита. В имеющихся в материалах дела транзитных декларациях содержатся сведения о наложении таможенными органами Российской Федерации на транспортные средства, перевозившие товары, идентификационных пломб, что свидетельствует о помещении их под таможенный контроль. В соответствии со статьей 220 Таможенного кодекса местом доставки товаров определена Ошмянская таможня Республики Беларусь.
При доставке товаров Ошмянской таможней информация о нарушении целостности средств идентификации в транзитные декларации не вносилась. В судебном заседании представитель Республики Беларусь подтвердил, что средства контроля не нарушались. Процедура таможенного транзита в отношении товаров ООО "Рубеж" завершена 16 и 17 декабря 2014 года и 23 декабря 2014 года - в отношении товаров ООО "Технопром".
Из материалов дела следует, что в январе 2015 года Ошмянской таможней в связи с недекларированием товаров ООО "Рубеж" и ООО "Технопром", подлежащих таможенному декларированию, возбуждены производства по делам об административных правонарушениях. Таможенными органами ответчика вышеуказанные товары задержаны и помещены на склад временного хранения.
12 февраля 2015 года Ошмянской таможней вынесены постановления по делам об административных правонарушениях в отношении ООО "Рубеж", в которых сделан вывод, что к таможенному оформлению представлены недействительные документы, в связи с чем в отношении товаров данного общества не произведено таможенное декларирование.
13 февраля 2015 года судом Ошмянского района вынесены постановления об обращении товаров ООО "Рубеж" в доход государства.
18 марта 2015 года Ошмянской таможней вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении в отношении ООО "Технопром", в котором сделан вывод, что представленные для целей завершения таможенной процедуры таможенного транзита товары не декларировались как товары, не относящиеся к товарам таможенного союза. Дело прекращено в отношении неустановленного лица.
20 марта 2015 года судом Ошмянского района вынесено постановление об обращении товаров общества в доход государства в связи с недекларированием таможенному органу товаров, не относящихся к товарам таможенного союза.
2.1. С целью досудебного порядка урегулирования спора о нарушении ответчиком права Союза Российская Федерация обратилась к Республике Беларусь. В ходе двенадцати раундов переговоров сторонами взаимоприемлемое решение не найдено, что послужило основанием для обращения истца в Суд.
2.2. Республика Беларусь, не соглашаясь с доводами истца, изложенными в пункте 1 особого мнения, указала на отсутствие у Суда Союза компетенции ratione temporis (временной), поскольку Договор о Союзе вступил в силу с 1 января 2015 года, а все юридически значимые действия совершены ответчиком в 2014 году. Ответчик также настаивал на том, что Республика Беларусь при формировании договорно-правовой базы Евразийского экономического союза (далее - Союз), не предоставила Суду полномочий по разрешению споров, возникших до вступления в силу Договора о Союзе. По мнению ответчика, у Суда отсутствует компетенция ratione materiae (предметная), так как ведение административного процесса и привлечение к административной ответственности являются предметом регулирования национального законодательства. По утверждению Республики Беларусь, действия и решения ее таможенных органов совершены в целях защиты правопорядка в соответствии со статьей 29 Договора о Союзе, в связи с чем у Суда отсутствуют основания для установления факта несоблюдения ответчиком права Союза.
Оценка отдельных доводов Сторон
3. По доводу Республики Беларусь об отсутствии у Суда компетенции ratione temporis, исхожу из того, что несоблюдение ответчиком статей 1, 3, 4, 25 Договора о Союзе, статьи 125 Таможенного кодекса, статей 11 и 17 Соглашения о взаимной административной помощи является длящимся и состоит в длительном непрекращающемся невыполнении предусмотренных правом Союза обязанностей.
Считаю, что нарушение ответчиком права Союза применительно к товарам ООО "Рубеж" началось 16 и 17 декабря 2014 года, к товарам ООО "Технопром" - 23 декабря 2014 года. В указанные даты таможенными органами Республики Беларусь завершена таможенная процедура таможенного транзита, но товары задержаны в связи с проведением проверки их статуса как товаров таможенного союза.
Несоблюдение ответчиком права Союза в связи с непризнанием решений таможенных органов истца продолжилось в январе и феврале 2015 года, что подтверждается проведением различных форм таможенного контроля, предусмотренных статьей 110 Таможенного кодекса, и возбуждением производства по делам об административных правонарушениях.
Непризнание ответчиком решений таможенных органов истца в отношении товаров, принадлежащих ООО "Рубеж" и ООО "Технопром", также нашло подтверждение в постановлениях от 12 февраля 2015 года и от 18 марта 2015 года о прекращении производства по делам об административных правонарушениях.
В соответствии со статьей 4 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния, принятого Комиссией по международному праву ООН и одобренного Генеральной Ассамблеей ООН резолюциями от 12 декабря 2001 года N 6/83, от 2 декабря 2004 года N 59/35, от 6 декабря 2007 года N 62/61, от 6 декабря 2010 года N 65/19, поведение любого органа государства рассматривается как деяние данного государства по международному праву независимо от того, осуществляет ли этот орган законодательные, исполнительные, судебные или какие-либо иные функции, независимо от положения, которое он занимает в системе государства.
При таких обстоятельствах несоблюдение Республикой Беларусь права Союза также имело место при вынесении судом Ошмянского района постановлений от 13 февраля 2015 года и от 20 марта 2015 года об обращении товаров ООО "Технопром" и ООО "Рубеж" в доход государства.
Вывод об ответственности государства за действия его судебных органов согласуется с международной практикой (решение Суда Европейского союза от 30 сентября 2003 года по делу C-224/01 Kobler v Austria).
Изложенное убедительно подтверждает наличие у Суда компетенции ratione temporis по рассмотрению настоящего спора.
3.1. Утверждение ответчика об отсутствии у Суда компетенции ratione materiae по рассмотрению настоящего дела подлежало отклонению в решении Большой коллегии Суда как противоречащее праву Союза.
Учредив на неограниченный срок Евразийский экономический союз, который является международной организацией региональной экономической интеграции, наделенной, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Договора о Союзе, международной правосубъектностью и собственной системой институтов, государства - члены Союза наделили их реальными полномочиями, ограничив тем самым в строго определенных областях свои суверенные права и создав автономную совокупность правовых норм, являющихся обязательными для всех государств-членов.
Включение в правовые системы каждого государства-члена положений права Союза делает невозможным для государств-членов придание приоритета нормам национального права перед правом Союза, создаваемого государствами на основе взаимности.
Обязательность права Союза не может быть различной в государствах-членах в зависимости от наличия или последующего принятия внутренних актов, допускающих или прямо предусматривающих совершение действий или принятие решений, не соответствующих праву Союза. Иное толкование сделало бы обязательства по Договору о Союзе не безусловными, но лишь возможными и зависящими от обстоятельств. Данный подход согласуется с практикой Суда Европейских сообществ (решения от 15 июля 1964 года по делу 6/64 Costa v. Enel, от 9 марта 1978 года по делу 106/77 Amministrazione delle finanze dello Stato v Simmenthal).
Соответственно, в рамках иска о соблюдении государством-членом права Союза, Суд Союза вправе проверять на соответствие праву Союза действия и решения национальных органов власти, вне зависимости от того, явилось ли основанием для их совершения и принятия право Союза или положения национального законодательства, что свидетельствует о наличии у Суда Союза компетенции ratione materiae.
3.2. Соглашаясь с выводом Суда о нарушении ответчиком принципа свободы движения товаров, отмечаю, что в рассматриваемой ситуации товары ООО "Технопром" и ООО "Рубеж" не предназначались к продаже на территории Республики Беларусь, а перемещались транзитом в Российскую Федерацию через территории Литовской Республики и ответчика.
Одним из проявлений принципа свободного движения товаров является свобода транзита, то есть когда товар таможенного союза следует из одного государства-члена в другое или в то же государство-член через территорию третьего государства. Свобода транзита возникает в силу факта существования таможенных союзов и соответствует интересам всех без исключения государств - членов интеграционного объединения.
Аналогичная правовая позиция выработана в Европейском союзе, где свобода транзита распространяется на все ситуации, при которых товар, произведенный или выпущенный в свободное обращение на территории одного государства-члена Союза, перевозится через территорию другого государства-члена Союза и охватывает также те случаи, когда товар, в рамках процедуры транзита, временно покидает территорию таможенного союза (решения Суда Европейского союза от 4 октября 1991 года по делу C-367/89 Criminal proceedings against Aime Richardt and Les Accessoires Scientifiques SNC, от 26 сентября 2000 года по делу C-23/99 Комиссия против Франции, от 23 октября 2003 года по делу C-115/02 Administration des douanes et droits indirects v Rioglass SA and Transremar SL). Соответственно, задержание товара Союза таможенными органами государства, через территорию которого перемещается товар, которое к тому же может перерасти в полную блокировку перемещения товара в случае принятия компетентным органом решения о конфискации, уничтожении или обращении товара в доход государства, следует считать ограничением свободы транзита и, соответственно, свободного движения товаров. Подобные ограничения являются допустимыми в тех случаях, когда они непосредственно предусмотрены правом Союза и не выходят за рамки того, что необходимо для достижения предусмотренных этими актами задач.
Договор о Союзе не устанавливает никаких условий, при которых такие ограничения применительно к перемещению товаров Союза, выпущенных в свободное обращение на территории одного государства-члена, через территорию другого государства-члена могли бы быть оправданы. Статья 29 Договора о Союзе, на которую ссылается ответчик, содержит исключения из порядка функционирования внутреннего рынка товаров во взаимной торговле между государствами-членами, но не при перемещении товаров Союза через территорию государства-члена.
Данная правовая позиция согласуется с нормами главы 32 "Таможенная процедура таможенного транзита" Таможенного кодекса, которая не предусматривает национальный режим ограничения или запрещения таможенного транзита товаров интеграционного объединения.
Таможенное регулирование в таможенном и Евразийском экономическом союзах отнесено к единой политике и регулируется правом Союза. Статьей 216 Таможенного кодекса определены исчерпывающие условия помещения товаров под таможенную процедуру таможенного транзита. Право государства-члена вводить запрет перемещения товаров в связи с защитой правопорядка на территории одного из государств-членов правом Союза не предусмотрено.
По настоящему делу ответчик не представил Суду никаких доказательств в подтверждение наличия угрозы правопорядку Республики Беларусь в результате перемещения по ее территории бытовой техники. Более того, после обращения в доход государства холодильники, телевизоры и микроволновые печи поступили в гражданский оборот на территории ответчика.
Нормы процессуального права Союза в решении Суда
4. Статья 78 Регламента Суда определяет общие требования к структуре и содержанию решения Суда, в том числе принимаемого Судом по спору государств-членов. Пунктом 6 статьи 78 Регламента Суда установлено, что решение Суда должно быть логичным, не содержать внутренних противоречий, несовместимых положений. В этой связи резолютивная часть решения Суда должна соответствовать выводам, изложенным в мотивировочной части решения.
Большая коллегия Суда, исследовав доводы истца и ответчика, описав их в мотивировочной части решения, обоснованно не отклонила ни один довод Российской Федерации и в соответствии с правом Союза не согласилась ни с одним возражением Республики Беларусь (пункты 1 - 8 раздела 3 Выводы Суда).
Пунктом 5 статьи 78 Регламента Суда определено, что резолютивная часть решения Суда должна содержать выводы Суда в соответствии с пунктами 104 - 110 Статута Суда об удовлетворении требований истца или об отказе в их удовлетворении полностью или в части.
Согласно пункту 105 Статута Суда по результатам рассмотрения дела по заявлению государства-члена о соблюдении другим государством-членом Договора о Союзе, международных договоров в рамках Союза и их отдельных положений Суд выносит одно из следующих решений:
1) об установлении факта соблюдения государством-членом (государствами-членами) Договора о Союзе, международных договоров в рамках Союза, а также отдельных положений указанных международных договоров;
2) об установлении факта несоблюдения государством-членом (государствами-членами) Договора о Союзе, международных договоров в рамках Союза, а также отдельных положений указанных международных договоров.
Учитывая изложенное полагаю, что резолютивная часть решения Большой коллегии Суда от 21 февраля 2017 года не только не соответствует установленным обстоятельствам дела и выводам мотивировочной части, но и процессуально не соотносится с требованиями пункта 105 Статута Суда и пунктом 5 статьи 78 Регламента Суда.
При таких обстоятельствах считаю, что Большой коллегии Суда следовало вынести решение об удовлетворении требований истца в полном объеме и установить факт несоблюдения Республикой Беларусь статей 1, 3, 4, 25 Договора о Евразийском экономическом союзе, статьи 125 Таможенного кодекса Таможенного союза, статей 11 и 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза.
Судья Суда
Евразийского экономического союза
К.Л.ЧАЙКА
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СЕЙТИМОВОЙ В.Х.
(21 февраля 2017 года)
В соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101, используя предоставленной данной нормой право, заявляю особое мнение в отношении выводов Большой коллегии Суда Евразийского экономического союза (далее - Большой коллегии Суда), на основании которых в решении от 21 февраля 2017 года установлен факт исполнения Республикой Беларусь не в полном объеме положений статей 1, 3, 4, 25 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года в части обеспечения свободы движения товаров, функционировании таможенного союза без изъятий и ограничений после окончания переходных периодов, стремления к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза, осуществления единого таможенного регулирования и статьи 125 Таможенного кодекса Таможенного союза, статей 11 и 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза от 21 мая 2010 года.
О содержании обязательств в нормах статей 1, 3, 4, 25 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года
1.1. Нормы статей 1 ("Учреждение Евразийского экономического союза. Правосубъектность"), 3 ("Принципы функционирования Союза") 4 ("Цели Союза") и 25 ("Принципы функционирования таможенного союза") Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор), в силу предмета регулирования и правовой конструкции, не могут рассматриваться как содержащие обязательства государств-членов Союза; соответственно невозможно установление факта соблюдения/несоблюдения (исполнения/неисполнения) данных норм государствами-членами Союза.
1.2. Полагаю необходимым учитывать также, что статья 3 Договора, определяющая функционирование таможенного союза без изъятий и ограничений в качестве одного из основных принципов Союза, содержит условие "после окончания переходных периодов".
Статья 32 Договора, согласно которой в Союзе осуществляется единое таможенное регулирование, содержит отсылку: "В Союзе осуществляется единое таможенное регулирование в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза и регулирующими таможенные правоотношения международными договорами и актами, составляющими право Союза, а также в соответствии с положениями настоящего Договора".
До вступления в силу Таможенного кодекса Евразийского экономического союза таможенное регулирование в Союзе, согласно пункту 1 статьи 101 Договора ("Переходные положения в отношении раздела VIII"), осуществляется в соответствии с Договором о Таможенном кодексе таможенного союза от 27 ноября 2009 года и иными международными договорами государств-членов, регулирующими таможенные правоотношения, заключенными в рамках формирования договорно-правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства и входящими в соответствии со статьей 99 Договора в право Союза, с учетом положений статьи 101 Договора.
Таким образом, до вступления в силу Таможенного кодекса Евразийского экономического союза <1> (далее - ТК ЕАЭС) нет оснований для оценки действий государств - членов на предмет соответствия принципам функционирования Союза (статья 3 Договора), целям Союза (статья 4), принципам функционирования таможенного союза (статья 25 Договора и, в частности, пункт 5 этой статьи об осуществлении свободного перемещения товаров между территориями государств - членов без применения таможенного декларирования и государственного контроля (транспортного, санитарного, ветеринарно-санитарного, карантинного, фитосанитарного), за исключением случаев, предусмотренных Договором).
--------------------------------
<1> Подписан Республикой Армения, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией. Указом Президента Республики Беларусь от 28 декабря 2016 г. N 499 проект Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза одобрен в качестве основы для проведения переговоров; Государственный таможенный комитет РБ уполномочен на проведение переговоров по проекту Договора, с внесением в него изменений и дополнений, не имеющих принципиального характера, и подписание Договора при достижении договоренности в пределах одобренного проекта.
ТК ЕАЭС вступит в силу, в соответствии со статьей 2 Договора от 26 декабря 2016 года, с даты получения депозитарием последнего уведомления о выполнении государствами-членами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу, но не ранее 1 июля 2017 года.
О содержании обязательств в нормах статьи 125 Таможенного кодекса Таможенного союза и статьи 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза от 21 мая 2010 года
2. Формулировка нормы статьи 125 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС), исполнение которой не в полном объеме вменяется Ответчику, не содержит прямого обязательства, отсылая к случаям, определенным таможенным законодательством таможенного союза.
2.1. Большая коллегия Суда, отмечая бланкетный характер статьи 125 ТК ТС, трактует его как базовый рамочный характер, в развитие которой принята норма специального международного акта - Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза от 21 мая 2010 года (далее - Соглашения от 21 мая 2010 года); положение статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года в соответствии со статьей 125 ТК ТС определяет случаи, при наличии которых взаимно признаются решения таможенных органов; и имеет императивный характер, поскольку не содержит "процессуальных норм", изъятий или отсылок и в этой связи должно применяться непосредственно.
На этом основании Большой коллегией сделан вывод о том, что решения таможенных органов взаимно признаются по умолчанию, без оговорок и условий; такие решения таможенных органов имеют презумпцию их полного соответствия предъявляемым требованиям, а значит соответствия таможенному законодательству Таможенного союза, пока не доказано обратное.
2.2. Анализ положений статьи 17 "Решения таможенных органов, подлежащие взаимному признанию" Соглашения от 21 мая 2010 года, исполнение которой не в полном объеме, наряду со статьей 125 ТК ТС, вменяется Ответчику, показывает, что они фактически воспроизводят норму статьи 125 ТК ТС, определяя виды решений таможенных органов, которые взаимно признаются и имеют равную юридическую силу на таможенной территории таможенного союза.
В отличие от статьи 125 ТК ТС, статья 17 Соглашения от 21 мая 2010 года не содержит отсылку к случаям, определенных таможенным законодательством таможенного союза, но предусматривает условие (требование) соответствия таких решений таможенному законодательству таможенного союза. Это не дает оснований считать, что взаимное признание решений таможенных органов государств - членов ЕАЭС и их равная юридическая сила на таможенной территории ТС становятся безусловными, так как, согласно части второй статьи 1 Договора о ТК ТС от 27 ноября 2009 года, положения ТК ТС имеют преимущественную силу над иными положениями таможенного законодательства таможенного союза.
Данный довод, приводимый Ответчиком, не может быть отклонен, поскольку норма части второй статьи 1 Договора от 27 ноября 2009 года не содержит такого условия, как противоречие (в отличие, например, от статьи 103 Устава ООН, на которую ссылается статья 30 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, приводимая по тексту решения).
2.3. Учитывая, что норма статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года требует соответствия решений, принятых таможенными органами при совершении таможенных операций и проведении таможенного контроля, таможенному законодательству таможенного союза, как необходимого условия взаимного признания и равной юридической силы таких решений, представляется неприемлемым утверждение о презумпции (предположении) полного соответствия решений таможенных органов предъявляемым требованиям.
По мнению Федеральной таможенной службы (далее - ФТС) России, содержащемуся в материалах дела, условием для взаимного признания решений, принятых таможенными органами государств - членов ЕАЭС, является вынесение решения компетентным органом и наличие необходимых реквизитов, позволяющих идентифицировать вид решения, таможенный орган, принявший такое решение, таможенные операции либо формы таможенного контроля, при осуществлении которых приняты такие решения. Правовыми последствиями несоблюдения данных условий может явиться невозможность применения положений статьи 125 ТК ТС.
Государственный таможенный комитет Республики Беларусь также указывает на обязательность условий для взаимного признания решений, определенных статьей 125 ТК ТС и статьей 17 Соглашения от 21 мая 2010 года.
В этом отношении уместно обратить внимание на содержащееся в статье 357 ТК ЕАЭС (которая приводится в решении в подтверждение последовательной позиции государств-членов о необходимости безусловного взаимного признания решений таможенных органов) условие оформления решений таможенных органов, принятых при совершении таможенных операций, и результатов проведения таможенного контроля, в установленном порядке. При этом пункт 12 статьи 310 ТК ЕАЭС, в частности, определяет понятие "результаты проведения таможенного контроля" с помощью критериев "с применением форм таможенного контроля" и оформлением путем составления таможенных документов установленной формы или иным способом, предусмотренным кодексом".
2.4. Характер нормы статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года во взаимосвязи с нормой статьи 125 ТК ТС не позволяет определить данную международно-правовую норму договорного характера в качестве императивной.
Согласно статье 53 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, под императивной нормой общего международного права (jus cogens) понимается норма, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер.
2.5. В связи с особенностями норм о взаимном признании и равной юридической силы решений таможенных органов на таможенной территории таможенного союза и учитывая, что понятия "взаимное признание" и "равная юридическая сила" в таможенном законодательстве таможенного союза нормативно не определены (что отмечается и в решении Большой коллегии Суда), вызывает сомнение возможность их непосредственного применения, с позиций общепринятого понимания, как применения норм международных договоров субъектами внутригосударственного права для регулирования правоотношений в рамках национальной правовой системы (часть вторая статьи 33 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 года (в ред. от 08.01.2014) "О международных договорах Республики Беларусь", пункт 3 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации от 16 июня 1995 года (в ред. от 12.03.2014) "О международных договорах Российской Федерации).
Основой механизма взаимного признания решений, принятых таможенными органами, является, судя по содержанию части V Соглашения от 21 мая 2010 года, взаимодействие государств-членов по вопросам координации системы управления рисками (статья 16). Объясняется это тем, что глава 17 ТК ТС, регулирующая взаимную административную помощь, содержится в разделе 3 ТК ТС "Таможенный контроль", из чего следует, что взаимное признание решений, принятых таможенными органами, является одним из видов взаимодействия при проведении таможенного контроля, обусловленное совместными (с таможенными органами другого государства-члена Союза) действиями.
По мнению ФТС России, позиция которой представлена в Суд Истцом, нормы статьи 125 ТК ТС необходимы для обеспечения реализации на территориях государств - членов ЕАЭС общих процессов, например, при совершении таможенных операций, начинающихся на территории одного государства-члена, а завершающихся на территории другого государства - члена ЕАЭС, обеспечения соблюдения условий, предусмотренных правом ЕАЭС по использованию ввезенных товаров на всей территории ЕАЭС, независимо от того, в каком государстве - члене ЕАЭС товары помещены под таможенную процедуру либо приобрели определенный статус. При этом указывается, что глава 17 ТК ТС и Соглашение от 21 мая 2010 года определяют порядок взаимодействия таможенных органов государств - членов ЕАЭС и полномочия таможенных органов по осуществлению такого взаимодействия, а не устанавливают права и/или обязанности данных государственных органов при совершении таможенных операций и проведении таможенного контроля.
Из этой позиции, в частности, исходят и государства-участники Договора о ТК ЕАЭС от 26 декабря 2016 года, включившие в ТК ЕАЭС специальную статью 368 "Взаимодействие таможенных органов в рамках Союза", согласно пункту 2 которой взаимодействие таможенных органов осуществляется путем: 1) обмена информацией, реализуемого в соответствии с Договором о Союзе в рамках общих процессов Союза; 2) обмена информацией на регулярной основе в электронной форме в соответствии со статьей 370 настоящего Кодекса, а также в иных случаях, установленных настоящим Кодексом и (или) международными договорами в рамках Союза; 3) исполнения запросов о представлении копий документов и (или) сведений; 4) направления таможенным органом одного государства-члена информации таможенному органу другого государства-члена; 5) осуществления взаимной административной помощи; 7) взаимодействия иным способом.
При этом "общие процессы в рамках Союза в сфере таможенного регулирования определяются в целях обеспечения соблюдения положений Кодекса, в том числе обеспечения таможенного контроля в отношении товаров, перевозимых по таможенной территории Союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита" (пункт 3 статьи 368 ТК ЕАЭС).
Однако данный механизм действующими в период рассматриваемых обстоятельств нормами таможенного законодательства не был закреплен.
2.6. В связи с изложенным полагаю, что для ответа Суда о наличии (или отсутствии) у Ответчика обязательства действовать в соответствии со статьей 125 ТК ТС (статьей 17 Соглашения от 21 мая 2010 года) и установления факта соблюдения/несоблюдения данной нормы необходимо, чтобы рассматриваемые по спору обстоятельства подпадали под действие норм таможенного законодательства таможенного союза, предусматривавших такие случаи в период возникновения спорных правоотношений. Только таким образом можно установить, в чем должно было заключаться взаимное признание решений таможенных органов Российской Федерации при проведении таможенного контроля таможенными органами Республики Беларусь.
Один из случаев применения норм главы 17 "Взаимная административная помощь таможенных органов" однозначно определяется статьей 206 ТК ТС "Таможенный контроль за соблюдением условий таможенных процедур" (указание на которую содержится и в состязательных документах сторон). В соответствии с пунктом 2 данной статьи таможенный контроль за соблюдением условий таможенных процедур, при помещении под которые товары не приобретают статус товаров таможенного союза, в отношении (таких) товаров, находящихся на территории иного государства - члена таможенного союза, чем то государство, таможенным органом которого выпущены товары, проводится в соответствии с главой 17 ТК ТС.
Однако применение к обстоятельствам дела и заявленным истцом требованиям норм пункта 2 статьи 206 ТК ТС в качестве обязательств ответчика невозможно в силу того, что спорный товар получил статус товара таможенного союза, согласно заключениям Калининградской ТПП.
Иных случаев, находящихся в какой-либо связи с нормами статьи 125 ТК ТС и статьи 17 Соглашения от 21 мая 2010 года, действовавшее в период рассматриваемых обстоятельств таможенное законодательство ТС не устанавливало.
2.7. С учетом временных рамок и субъектного состава рассматриваемого периода спорных правоотношений, ссылка на нормы статьи 357 ТК ЕАЭС, принятого Договором о ТК ЕАЭС от 26 декабря 2016 года (и утратившего статус проекта), без участия государства-члена ЕАЭС, являющегося ответчиком по рассматриваемому спору (Республики Беларусь), и не вступившего в силу, не может служить доказательством выводов Большой коллегии Суда.
Сравнительный анализ содержания статей 125 ТК ТС и 357 ТК ЕАЭС опровергает существование в таможенном законодательстве таможенного союза, действовавшем в рассматриваемый период, безусловного обязательства взаимного признания решений, принятых таможенными органами государств-членов Союза.
В отличие от действующей статьи 125 ТК ТС, определяющей такое признание в случаях, определенных таможенным законодательством таможенного союза, статья 357 ТК ЕАЭС предусматривает универсальное правило о взаимном признании как решений таможенных органов, принятых при совершении таможенных операций, так и результатов проведения таможенного контроля, с условием оформления их в установленном порядке, и за исключением случаев, установленных Кодексом.
Использование в статье 357 ТК ЕАЭС термина "случаи", хотя и с противоположной, в сравнении со статьей 125 ТК ТС, целью, означает, что и после вступления в действие ТК ЕАЭС для применения данного правила необходимо будет устанавливать, не подпадают ли те или иные действия таможенных органов под исключения из общего правила.
О содержании обязательств нормы статьи 11 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза от 21 мая 2010 года
3. Системный анализ связанной со статьей 11 Соглашения от 21 мая 2010 года нормы статьи 126 ТК ТС "Проведение отдельных форм таможенного контроля по поручению таможенного органа одного из государств - членов таможенного союза другому таможенному органу государства - члена таможенного союза", имеющей преимущественную силу над иными положениями таможенного законодательства Таможенного союза в силу части второй статьи 1 Договора о Таможенном кодексе таможенного союза от 27 ноября 2009 года, показывает, что направление поручения при наличии оснований, указанных в ней, является правом, а не обязанностью таможенного органа, проводящего таможенный контроль.
Статья 1 Соглашения от 21 мая 2010 года "Сфера действия Соглашения", контекст которой используется Большой коллегией для подтверждения вывода, определяет лишь виды (формы) взаимной административной помощи таможенных органов государств-членов таможенного союза.
Соответственно, при наличии оснований, перечисленных в статье 11 Соглашения от 21 мая 2010 года (исполнение которой в неполном объеме также вменяется Ответчику), полагаю необоснованным вывод Большой коллегии о том, что содержащиеся в статье 11 Соглашения от 21 мая 2010 года основания обязывают таможенный орган одного государства - члена направлять указанные поручения таможенному органу другого государства - члена Союза и носят в контексте положений статьи 1 Соглашения от 21 мая 2010 года предписывающий характер, а нормы данного международного договора подлежат непосредственному применению и в связи с его специальным характером имеют приоритетное значение при проведении таможенного контроля; тем самым на Ответчика налагается несуществующее обязательство.
Об обязательствах, вытекающих из особенностей применения таможенной процедуры таможенного транзита в отношении товаров Союза, перевозимых с одной части таможенной территории Союза на другую часть таможенной территории Союза через территории государств, не являющихся членами Союза
4. Большая коллегия Суда связывает применение/неприменение статьи 125 ТК ТС, статей 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года (исполнение которых в неполном объеме вменяется Ответчику), с признанием/непризнанием таможенными органами одного государства - члена товара, как товара Таможенного союза, следующего из другого государства - члена Союза под процедурой таможенного транзита.
В решении утверждается, что при таможенном транзите товаров Таможенного союза между территориями государств - членов и представлении в таможенные органы государств - членов документов, выданных в соответствии с актами права Союза, национального законодательства (в том числе заключений о признании товара, изготовленного (полученного) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны или таможенную процедуру свободного склада товаром Таможенного союза, оформленных уполномоченными органами государства - члена) такой товар сохраняет статус товара Таможенного союза; в случае срабатывания национальной системы управления рисками в распоряжении таможенных органов государств - членов имеются действенные правовые инструменты оперативного реагирования в рамках взаимной административной помощи, установленные ТК ТС, Соглашением от 21 мая 2010 года и иными международными договорами, заключенными в рамках Союза.
Большая Коллегия Суда считает, что вопросы статуса товара как товара Таможенного союза до завершения таможенной процедуры таможенного транзита урегулированы правом Союза, к которым относятся ТК ТС, Соглашение от 21 мая 2010 года, иные международные договоры.
4.1. Между тем, действующие в период рассматриваемых обстоятельств нормы таможенного законодательства ТС, регулирующие таможенный транзит, не дифференцируются в зависимости от статуса товаров.
Статья 215 ТК ТС, определяющая таможенный транзит как таможенную процедуру, "в соответствии с которой товары перевозятся под таможенным контролем по таможенной территории ТС, в том числе через территорию государства, не являющегося членом ТС", применяется при перевозке как товаров таможенного союза от таможенного органа места убытия до таможенного органа места прибытия через территорию государства, не являющегося членом таможенного союза (пункт 5), так и иностранных товаров (пункты 1 - 4).
В этой ситуации в отношении товаров ТС действует в числе других общая норма пункта 6 статьи 225 ТК ТС, согласно которой после завершения таможенной процедуры таможенного транзита перевозчик или иное заинтересованное лицо обязано совершить таможенные операции, связанные с помещением товаров на временное хранение или их таможенным декларированием в соответствии с таможенной процедурой.
Изъятия из этой нормы в отношении товаров ТС были определены лишь применительно к одному государству-члену ЕАЭС - Республике Армения (пункт 6 Протокола об особенностях перемещения товаров и транспортных средств с таможенной территории Евразийского экономического союза, включая территорию Республики Армения, на таможенную территорию Евразийского экономического союза, включая территорию Республики Армения, через территории, не являющиеся таможенной территорией Евразийского экономического союза (Приложение 5 к Договору о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года <2>). Эти изъятия явились следствием закрепления в Протоколе нормы о том, что товары Союза при перемещении с таможенной территории Союза на таможенную территорию Союза через территории иностранных государств в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита сохраняют статус товаров Союза (пункт 5 Протокола).
--------------------------------
<2> Подписан 10 октября 2014 года; вступил в силу 2 января 2015 года в соответствии с частью второй статьи 6 Договора от 10 октября 2014 года.
Тем не менее, в соответствии с пунктом 50 Статута Суд при осуществлении правосудия по рассматриваемому спору вправе применять, кроме Договора о Союзе и международных договоров в рамках Союза (в понимании статьи 2 Договора о Союзе), лишь те (иные) международные договоры, участниками которых являются государства - стороны спора (в рассматриваемом случае - Российская Федерация и Республика Беларусь). В этой связи упомянутый Протокол не может быть использован в качестве источника применимого права по рассматриваемому спору.
4.2. Названные и другие нормы, напротив, свидетельствуют о неурегулированности в таможенном законодательстве ТС, в период рассматриваемых обстоятельств, данного вопроса в отношениях между сторонами спора, что было подтверждено ими в рамках досудебного урегулирования и в процессе судебного разбирательства, с представлением разработанного и согласовываемого (вплоть до одобрения 12 августа 2016 года Межправительственным советом Евразийского экономического союза проекта ТК ЕАЭС) проекта Порядка совершения таможенных операций при перемещении товаров Евразийского экономического союза между территорией Калининградской области Российской Федерации и остальной частью Российской Федерации и (или) территорией Республики Беларусь через территорию государства, не являющегося членом Евразийского экономического союза.
Согласованный сторонами проект, кроме норм о сохранении статуса товаров Евразийского экономического союза при их перемещении между территорией Калининградской области Российской Федерации и остальной частью территории Российской Федерации и (или) территорией Республики Беларусь через территорию государства, не являющегося членом Евразийского экономического союза, в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита (пункт 1), и о подтверждении данного статуса записью на транспортных (перевозочных) документах "Товары Евразийского экономического союза", заверенной подписью и оттиском личной печати должностного лица таможенного органа отправления, как основания для завершения таможенным органом назначения таможенной процедуры таможенного транзита в отношении товаров ТС, после которой совершение перевозчиком или иным заинтересованным лицом таможенных операций, связанных с их декларированием в соответствии с таможенной процедурой, не требуется (пункты 4, 6, 10), предусматривал также обязательства таможенного органа назначения возврата товаров в таможенный орган отправления путем завершения таможенной процедуры таможенного транзита и оформления новой транзитной декларации, в случае наличия оснований (в том числе возникших по результатам таможенного контроля) полагать, что предъявленные товары не являются товарами Евразийского экономического союза (пункт 11).
Несогласованной оставалась норма проекта о принятии таможенным органом назначения решения о проведении таможенного досмотра в отношении товаров ЕАЭС лишь в определенных случаях.
Как следует из материалов дела (письмо Министерства юстиции РБ от 28.11.2016 N 04-1-11/3220 (вх. N СЕ-1-1/1-16-БК-138 от 29 ноября 2016), проект Порядка предполагал установление двусторонних обязательств, которых не существовало в период спорных обстоятельств, до их урегулирования в рамках ЕАЭС.
4.3. ТК ЕАЭС устранил пробел ТК ТС, установив, что в отношении товаров Союза, перевозимых с одной части таможенной территории Союза на другую часть таможенной территории Союза через территории государств, не являющихся членами Союза, таможенная процедура таможенного транзита применяется с учетом особенностей, определенных главой 43 Кодекса ("Особенности порядка и условий перемещения через таможенную границу Союза товаров, перевозимых с одной части таможенной территории Союза на другую часть таможенной территории Союза через территории государств, не являющихся членами Союза, и (или) морем" (пункт 8 статьи 142), в частности:
в отношении прибывших на таможенную территорию Союза указанных товаров не применяются положения об обязанности совершить таможенные операции, связанные с помещением товаров на временное хранение или их таможенным декларированием (подпункт 1 пункта 6 статьи 152);
если указанные товары при ввозе на таможенную территорию Союза доставлены в таможенный орган, отличный от таможенного органа назначения и таможенного органа отправления (местом доставки, согласно пункту 5, является зона таможенного контроля органа прибытия товаров Союза на таможенную территорию Союза), такой таможенный орган завершает таможенную процедуру таможенного транзита и информирует таможенный орган назначения и таможенный орган отправления о завершении действия таможенной процедуры таможенного транзита (пункт 7 статьи 304 "Особенности применения, завершения и прекращения действия таможенной процедуры таможенного транзита в отношении товаров Союза, перевозимых с одной части таможенной территории Союза на другую часть таможенной территории Союза через территории государств, не являющихся членами Союза, и (или) морем").
Согласно пункту 5 статьи 142 ТК ЕАЭС товары Союза, помещенные под таможенную процедуру таможенного транзита, сохраняют статус товаров Союза, за исключением случая, указанного в пункте 3 статьи 307 Кодекса (при разгрузке, перегрузке, замене транспортных средств без разрешения таможенного органа отправления, за исключением выполненных по требованию иностранного государства, подтвержденного документально), и случаев, определенных Комиссией в соответствии с пунктом 9 статьи 304 Кодекса; Комиссия вправе определить иные случаи, чем предусмотренный пунктом 3 статьи 307 Кодекса, когда указанные товары утрачивают статус товаров Союза и при ввозе на таможенную территорию Союза рассматриваются как иностранные товары (пункты 3, 9 статьи 304 ТК ЕАЭС).
Особенности проведения проверки происхождения товаров (пункт 7 статьи 321 ТК ЕАЭС, статья 314 ТК ЕАЭС), касаются возможности направления таможенным органом соответствующих запросов; при этом таможенный орган, осуществляющий таможенный контроль за соблюдением таможенной процедуры (государства-члена, на территории которого товары помещены под таможенную процедуру, или по территории которых осуществляется перевозка таких товаров или на территории которого завершается таможенная процедура таможенного транзита), не конкретизируется; в соответствии с пунктом 3 статьи 312 ТК ЕАЭС таможенный контроль за соблюдением требований Кодекса в отношении товаров, помещенных под таможенную процедуру таможенного транзита, возложен на все указанные таможенные органы.
Таким образом, ТК ЕАЭС закрепил в качестве многосторонних обязательств основные нормы, которые согласовывали в двустороннем порядке Истец (Российская Федерация) и Ответчик (Республика Беларусь), и отсутствие которых не позволило урегулировать спор в досудебном порядке.
4.4. Изложенное доказывает, что соответствующие взаимообязывающие (таможенные органы государств-членов Союза) нормы, обеспечивающие соблюдение принципа свободы перемещения товаров ТС на территории ТС в соответствии с процедурой транзита через территорию третьего государства, в таможенном законодательстве ТС, действующем на момент спора, отсутствовали, равно как и многосторонние обязательства по ограничению, на основе взаимного признания соответствующих решений таможенных органов, полномочий таможенного контроля таможенного органа, завершающего таможенную процедуру таможенного транзита.
Пункт 2 статьи 444 ТК ЕАЭС устанавливает: "По отношениям, регулируемым международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования, возникшим до вступления настоящего Кодекса в силу, настоящий Кодекс применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут со дня его вступления в силу".
В одностороннем порядке такое изъятие, как выяснилось в процессе судебного разбирательства, установлено Республикой Беларусь уже после возникновения спорных взаимоотношений: при наличии оснований для отнесения товаров, перемещаемых в качестве товаров Евразийского экономического союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита из Калининградской области Российской Федерации через Республику Беларусь на остальную часть территории Российской Федерации, к иностранным товарам, таможенным органом Республики Беларусь место доставки таких товаров изменяется с таможенного органа Республики Беларусь на таможенный орган Российской Федерации в соответствии со статьей 220 Таможенного кодекса Таможенного союза (пункт 1.2 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 29 апреля 2015 г. N 366 "Об отдельных вопросах ввоза товаров, перемещаемых в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита, из Калининградской области Российской Федерации на таможенную территорию Евразийского экономического союза через Республику Беларусь").
С учетом изложенного, полагаю, что у Большой коллегии Суда отсутствовали правовые основания для выводов, определенных статьей 105 Статута Суда Евразийского экономического союза (Приложение N 2 к Договору), об установлении факта соблюдения/несоблюдения Ответчиком статей 1, 3, 4, 25 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, статьи 125 Таможенного кодекса Таможенного союза, статей 11 и 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза от 21 мая 2010 года.
Судья Суда
Евразийского экономического союза
В.СЕЙТИМОВА
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ФЕДОРЦОВА А.А.
(21 февраля 2017 года)
Большой коллегией Суда Евразийского экономического союза 21 февраля 2017 года вынесено решение по делу по заявлению Российской Федерации по спору о соблюдении Республикой Беларусь Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор), статьи 125 Таможенного кодекса таможенного союза, прилагаемого к Договору о Таможенном кодексе таможенного союза от 27 ноября 2009 года (далее - Таможенный кодекс), статей 11 и 17 Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза от 21 мая 2010 года (далее - Соглашение).
Решением Большой коллегии заявление Российской Федерации удовлетворено в части и установлен факт исполнения Республикой Беларусь не в полном объеме положений статей 1, 3, 4, 25 Договора об обеспечении свободы движения товаров, функционировании таможенного союза без изъятий и ограничений после окончания переходных периодов, стремлении к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Евразийского экономического союза (далее - Союз), осуществлении единого таможенного регулирования, статьи 125 Таможенного кодекса, статей 11 и 17 Соглашения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101 (далее - Регламент), в случае несогласия с решением Суда Евразийского экономического союза (далее - Суд) судья вправе заявить особое мнение при вынесении решения Суда.
Основываясь на своем праве, в связи с несогласием с судебным решением заявляю особое мнение.
1. Считаю, что, основываясь на праве Союза, исследованных материалах дела, у Суда не было оснований для постановления такого решения.
Полагаю, что заявление Российской Федерации не подлежало принятию к производству Суда и рассмотрению по существу в части, касающейся спора о соблюдении Договора.
В соответствии с пунктом 43 Статута Суда Евразийского экономического союза (приложение N 2 к Договору, далее - Статут) спор не принимается к рассмотрению Судом без предварительного обращения заявителя к государству-члену или Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия) для урегулирования вопроса в досудебном порядке путем консультаций, переговоров или иными способами, предусмотренными Договором и международными договорами в рамках Союза, за исключением случаев, прямо предусмотренных Договором.
Согласно пункту 2 статьи 33 Регламента в случае несоблюдения досудебного порядка Суд выносит постановление об отказе в принятии заявления к производству.
Таким образом, статутными и регламентными положениями установлена обязанность заявителя предварительно обратиться к государству-члену или Комиссии для урегулирования спорного вопроса в досудебном порядке. Предусмотрены его обязательные элементы:
обращение истца к ответчику;
предметное рассмотрение спора;
соответствующие временные рамки.
Посредством установления положений об обязательности досудебного порядка государства-члены Союза преследовали цели создания механизма эффективного разрешения споров.
С учетом особого значения учредительного договора государства-члены Союза в дополнение к требованиям пункта 43 Статута установили правило об обязательности и приоритетности разрешения споров, связанных с толкованием и (или) применением положений Договора, путем консультаций и переговоров.
В соответствии со статьей 112 Договора только в случае недостижения согласия в формате консультаций и переговоров спор может быть передан на рассмотрение в Суд.
Вместе с тем, спор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о соблюдении Договора не рассматривался сторонами в рамках досудебного урегулирования. Материалами дела не подтверждается рассмотрение сторонами спора вопросов соблюдения ответчиком Договора и тем более его конкретных статей в рамках досудебного урегулирования. Из протоколов консультаций, состоявшихся между сторонами, следует вывод о том, что ими рассматривались разногласия по применению Таможенного кодекса и Соглашения, а не Договора. В пункте 241 заявления сам истец признает, что "итогом переговорного процесса является таблица разногласий сторон по вопросу применения положений ТК ТС и Соглашения".
При таких обстоятельствах надо полагать, что стороны не проводили консультации и переговоры по спору о соблюдении ответчиком Договора, хотя ничто не препятствовало истцу в рамках досудебного урегулирования поставить данный вопрос.
В свете изложенного прихожу к мнению, что истец не обладал правомочием на обращение в Суд с вопросом о соблюдении ответчиком Договора, и данный вопрос не мог рассматриваться и разрешаться Большой коллегией Суда.
2. Несмотря на несоблюдение досудебного порядка в отношении спора о Договоре и совершенное истцом уточнение в рамках подготовки дела к рассмотрению, в судебном заседании 15 ноября 2016 года истец впервые заявил новые требования о несоблюдении ответчиком статей 1, 4 и 25 Договора.
В последующем, письмом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 ноября 2016 года N 06/136554-МТ Российская сторона подтвердила данное заявление.
В судебном заседании 15 декабря 2016 года истцом было дополнительно заявлено о том, что положения права Союза были нарушены не только таможенными, но и судебными органами ответчика.
Заявленные в Суде новые требования не могут быть отнесены к предусмотренным Регламентом уточнениям требований и не подлежали рассмотрению в Суде.
3. В процессе судебного разбирательства исследованы материалы и обстоятельства, подтверждающие отсутствие у Суда как временной, так и предметной компетенции по рассмотрению спора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь.
В соответствии с пунктом 39 Статута Суд рассматривает споры, возникающие по вопросам реализации Договора, международных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза, по заявлению государства-члена о соблюдении другим государством-членом (другими государствами-членами) Договора, международных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза, а также отдельных положений указанных международных договоров и (или) решений.
Пункт 39 Статута устанавливает полномочия судебного органа по рассмотрению споров о соблюдении правовых актов Союза.
Союз создан и действует с 1 января 2015 года. С этого времени вступил в действие и основной источник права Союза - Договор. До 1 января 2015 года не было такого интеграционного объединения как Союз. В этой связи не представляется возможным установление нарушения норм правовых актов Союза, не действовавших до указанной даты.
Изложенный подход не ставит под сомнение юридический статус правовых актов Союза, действовавших до 1 января 2015 года в качестве актов Таможенного союза и Единого экономического пространства и вошедших в право Союза на условиях статьи 99 Договора. Однако необходимо признать, что у актов Таможенного союза и Единого экономического пространства новый статус (статус правовых актов Союза) возник при соблюдении статьи 99 Договора, только с 1 января 2015 года.
Применимость данной позиции в рамках спора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь подтверждается волеизъявлениями сторон, выраженными в пункте 58 заявления истца и пункте 4.3 возражений ответчика, согласно которым события, произошедшие до 1 января 2015 года, находятся вне рамок компетенции Суда ratione temporis.
Таким образом, события, имевшие место до 1 января 2015 года, не подлежат судебной оценке на предмет соответствия Договору.
Из пункта 39 Статута следует также вывод о том, что судебной оценке подлежит лишь такое поведение государства-члена (государств-членов), которое проистекает из реализации Договора, международных договоров в рамках Союза и (или) решений его органов.
Судом не может оцениваться поведение государства, которое не регулируется на уровне права Союза и не является реализацией такого права. Судебной оценке не подлежат споры, возникающие по вопросам применения актов национального законодательства.
Истец считает, что неправомерные действия Республики Беларусь выразились в нарушении статьи 125 Таможенного кодекса и статьи 17 Соглашения - в непризнании решений таможенных органов Российской Федерации о выпуске товаров в рамках процедуры таможенного транзита как товаров Таможенного союза и, как следствие, в проведении проверки обоснованности принятых таможенными органами Российской Федерации решений о выпуске товаров.
Российская сторона утверждает, что непризнание названных решений выразилось в необоснованном проведении таможенного контроля при наличии ненарушенных пломб и иной идентификации товара и, как следствие, в ведении административного процесса и изъятии товара.
Как отмечалось выше, в соответствии с пунктом 39 Статута Суд рассматривает споры о соблюдении другим государством-членом Договора, международных договоров в рамках Союза, следовательно, Суд может рассматривать только те действия (бездействие) государства, которые были совершены в рамках вступившего в силу Договора и функционирования Союза, то есть с 1 января 2015 года.
В отношении утверждений истца следует отметить, что все действия по проведению таможенного или иного контроля товара и документов, на основании которых перевозился этот товар, в том числе и решений таможенных органов, являются следствием предполагаемого истцом факта непризнания такого решения, а не самим фактом непризнания.
Поведение ответчика, оцениваемое истцом как непризнание решений его таможенных органов, - это не длящееся деяние, а разовое действие, выразившееся в несогласии с таким решением, а все действия по проверке такого решения являются последствиями, так называемого, непризнания.
Определение времени, в течение которого длится нарушение международно-правового обязательства, дано в проекте статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния, разработанных Комиссией международного права и принятых к сведению резолюцией Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 12 декабря 2001 года A/RES/56/83.
В нем сказано: "Нарушение международно-правового обязательства деянием государства, не носящим длящегося характера, происходит в тот момент времени, когда деяние совершается, даже если его последствия продолжаются".
Полагаю, что все деяния, приведенные в доводах истца как акты непризнания решений таможенных органов Российской Федерации, совершались в момент поступления и регистрации ввоза товара на таможенный пункт назначения, после чего начались мероприятия по проверке товара на предмет законности и обоснованности поступления его в рамках процедуры таможенного транзита Таможенного союза.
В процессе судебного разбирательства было установлено, что спор между сторонами был о соблюдении международных норм при перемещении грузов по четырем транзитным декларациям номер: 10012050/121214/0002728, 10012050/131214/0002779, 10012050/131214/0002780 и 10012180/171214/0002685. По остальным шести обозначенным истцом в своем заявлении случаям перемещения товаров все действия таможенных органов ответчика были, бесспорно, ограничены 2014 годом.
Как на указанных декларациях, так и в информационной системе таможенных органов зафиксировано, что груз по названным декларациям поступил соответственно 16.12.2014, 16.12.2014, 17.12.2014 и 23.12.2014.
На международных товарно-транспортных накладных проставлен штамп о поступлении товара с указанием обозначенных дат и оттиском личной номерной печати должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь. Этими действиями белорусского таможенного органа была завершена таможенная процедура таможенного транзита товара, выпущенного в данной процедуре российской таможней, как товара, выпущенного ранее в процедуре реимпорта.
Вывод о завершении этими датами таможенных процедур транзита основан на решении Комиссии Таможенного союза от 17 августа 2010 года N 438 "О Порядке совершения таможенными органами таможенных операций, связанных с подачей, регистрацией транзитной декларации и завершением таможенной процедуры таможенного транзита".
По анализируемым четырем машинам и товарно-транспортным документам все процедуры выполнены точно так, как это предписано в вышеназванном решении.
Таким образом, действие и реализация таможенного законодательства Таможенного союза завершились в 2014 году. Все дальнейшие действия таможенные органы ответчика совершали в рамках национального законодательства.
Данный вывод подтверждается, в том числе на основании дополнений, внесенных в 2015 году в решение Комиссии Таможенного союза от 17 августа 2010 года N 438.
Действующая редакция пункта 19 Порядка совершения таможенными органами таможенных операций, связанных с подачей, регистрацией транзитной декларации и завершением таможенной процедуры таможенного транзита, утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 17 августа 2010 года N 438, конкретизирует, что по результатам проведения таможенного контроля в соответствии с пунктом 18 должностным лицом таможенного органа назначения принимается решение об оформлении завершения таможенной процедуры таможенного транзита, в том числе с указанием выявленных признаков нарушений регулирующих таможенные правоотношения международных договоров и актов, составляющих право Союза, и (или) законодательства государства-члена, и (или) иное решение в соответствии с законодательством государства-члена.
Таким образом, существующая регламентация порядка завершения таможенной процедуры таможенного транзита не изменяет, а разъясняет, что союзное законодательство применяется исключительно при совершении действий по завершению таможенной процедуры таможенного транзита.
Все последующие действия и решения регулируются национальным законодательством государства-члена. А поскольку процедура и действия по завершению таможенного транзита завершены в 2014 году, то и сфера действия интеграционного законодательства оканчивается 2014 годом, по которому у Суда отсутствует компетенция. Судебная оценка действий в рамках реализации таможенного законодательства Таможенного союза и Единого экономического пространства представляется невозможной.
В ходе судебного заседания 15 ноября 2016 года, а также в письмах Министерства юстиции Российской Федерации от 17 октября 2016 года N 06/118934-МТ и от 28 ноября 2016 года N 06/136554-МТ неоднократно ставился вопрос об оценке действий государственных органов Республики Беларусь в рамках административного процесса: порядка возбуждения административного процесса, квалификации действий хозяйствующих субъектов по законодательству Республики Беларусь об административных правонарушениях.
В свою очередь, ответчик и в письменной, и в устной формах обращал внимание Суда на то, что оценка оспариваемых истцом действий ответчика в рамках административного процесса находится за пределами компетенции судебного органа.
Следует отметить, что в соответствии с пунктом 3 статьи 7 Таможенного кодекса таможенные органы государств - членов ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях и привлекают лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством государств - членов. Данные правоотношения не регулируются правом Союза и не подпадают под компетенцию Суда.
4. В соответствии с прецедентной судебной практикой (решения Суда от 28 декабря 2015 года и от 7 апреля 2016 года), сформированной на основании пункта 101 Статута, решение Суда не может выходить за рамки указанных в заявлении вопросов, которые приведены в обоснование принятых к производству требований истца.
В решении от 21 февраля 2017 года Большая коллегия вышла за пределы судебного разбирательства. Это усматривается в пункте 8 решения, в котором Большая коллегия утверждает (без оценки данного вопроса с учетом позиций обеих сторон), что из заявления истца следуют обстоятельства, подтверждающие, что собственниками товаров (перевозчиками) и таможенными органами истца соблюдены необходимые требования положений таможенного законодательства.
Таким образом, Большая коллегия дала оценку правомерности поведения не только таможенных органов истца, но и соответствующих хозяйствующих субъектов, что полагаю совершенно неприемлемым с учетом пределов судебного разбирательства, а также компетенции Суда и судебных органов государств-членов.
В этой связи приходится констатировать, что согласно письму Северо-западной оперативной таможни Федеральной таможенной службы Российской Федерации, направленному в ответ на обращение Ошмянской таможни Государственного таможенного комитета Республики Беларусь, получатель товара в случаях транзита, рассмотренных Судом, действительно зарегистрирован в качестве субъекта хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации по указанному адресу, но фактически по нему не располагается и не является участником внешнеэкономической деятельности.
Согласно объяснениям значащегося по документам директора этой организации, он не знает ничего о фирме, а только предоставил свой паспорт и подписал соответствующие документы за вознаграждение от неустановленных лиц.
Полагаю, что данный факт с бесспорностью говорит о несоблюдении таможенного законодательства соответствующим отправителем и получателем товара.
В данной ситуации таможенные органы ответчика, действуя в общих интересах Союза и его государств-членов, обязаны были реагировать и пресекать незаконные поставки товаров. Что и было сделано в соответствии с законодательством Республики Беларусь об административных правонарушениях.
О выводах Суда по существу спора
5. Признанный решением Суда факт исполнения Республикой Беларусь не в полном объеме статей 1, 3, 4, 25 Договора об обеспечении свободы движения товаров, функционировании таможенного союза без изъятий и ограничений после окончания переходных периодов, стремлении к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза, осуществлении единого таможенного регулирования интерпретирован (экстраполирован) через исполнение не в полном объеме требований статьи 125 Таможенного кодекса, статей 11 и 17 Соглашения.
Для выводов о наличии либо отсутствии факта неисполнения Договора необходимо проанализировать допущено ли ответчиком неисполнение обязательств, предусмотренных таможенным законодательством Союза.
О соблюдении статьи 125 Таможенного кодекса и статьи 17 Соглашения
6. В целях осуществления нормоконтроля и ответа на вопрос о соблюдении статьи 125 Таможенного кодекса и статьи 17 Соглашения следует определиться с нормативным содержанием указанных статей и, прежде всего, понятия "взаимное признание решений, принятых таможенными органами".
Таможенное законодательство не дает определение указанного понятия.
В международных договорах, заключенных в рамках Союза по вопросам таможенного регулирования, в дополнение к статье 125 Таможенного кодекса и статье 17 Соглашения имеется ряд положений о взаимном признании документов, которые составляют таможенные органы.
Так, в соответствии со статьей 2 Соглашения о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств - членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях от 5 июля 2010 года документы, изготовленные или засвидетельствованные учреждением или специально на то уполномоченным должностным лицом в пределах их компетенции и скрепленные гербовой печатью на территории одной из Сторон, принимаются на территории других Сторон без какого-либо специального удостоверения. Согласно статье 6 Договора об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств - членов Таможенного союза от 5 июля 2010 года результаты проведения таможенного контроля, оформленные таможенными органами любой Стороны в соответствии с положениями Договора о Таможенном кодексе таможенного союза, а также результаты выполнения компетентным органом одной Стороны в соответствии с законодательством этой Стороны процессуальных действий на основании поручений компетентных органов другой Стороны признаются в качестве доказательств по уголовным делам и делам об административных правонарушениях и подлежат оценке при рассмотрении указанных дел наряду с другими доказательствами согласно законодательству Сторон.
В рамках подготовки дела к рассмотрению Суд запрашивал мнения центральных таможенных органов о том, как они понимают институт взаимного признания решений таможенных органов и получил следующие пояснения.
Взаимное признание, по мнению Федеральной таможенной службы Российской Федерации, означает, что "решение, вынесенное/принятое компетентным органом на территории одного государства - члена ЕАЭС в соответствии с ТК ТС и правом ЕАЭС, имеет юридическую силу (является обязательным для исполнения) в другом государстве - члене ЕАЭС и совершение дополнительных действий по его легализации (удостоверительных процедур) не требуется".
Данную позицию истца в целом разделяет и ответчик, который одновременно обращает внимание, что взаимное признание решений является частью взаимной административной помощи таможенных органов и инструментом таможенного контроля; взаимность признания решений предполагает, что таможенные органы признают решения друг друга, а не иных субъектов; неотъемлемой частью взаимного признания решений является их равная юридическая сила.
При этом, как указывает Государственный таможенный комитет Республики Беларусь, положения статьи 125 Таможенного кодекса и статьи 17 Соглашения "носят вспомогательный характер - позволяют избежать излишних формальностей (легализация и верификация документов, проставление апостиля и т.п.) при получении документов и сведений от таможенных органов иных государств - членов ЕАЭС, либо с отметками таких органов".
В материалах дела ничего не указывает на то, что таможенные органы ответчика требовали легализацию решений таможенных органов истца.
Более того, из материалов дела видно, что решения таможенных органов Российской Федерации, выступавших при осуществлении таможенного транзита в роли таможенных органов отправления, были приняты как основание для оформления завершения таможенной процедуры таможенного транзита таможенными органами Республики Беларусь и таким образом были признаны в полном объеме.
7. Представляется неправильной трактовка взаимного признания решений таможенных органов как принципа, согласно которому соответствующий товар, по которому ранее было принято решение таможенного органа, не подлежит никаким формам последующего таможенного контроля.
В ходе судебного разбирательства стороны согласились, что таможенный орган назначения проводит и обязан проводить ряд форм таможенного контроля как перемещаемого товара, так и документов, в том числе с учетом системы управления рисками, необходимости защиты интересов Союза и его государств-членов.
При этом Таможенный кодекс, в том числе его раздел 3, не содержит каких-либо ограничений и изъятий по проведению таможенного контроля или по его формам в отношении товаров, перемещаемых на территорию или по территории одного государства-члена Союза по решению таможенного органа другого государства-члена Союза.
Нельзя не обратить внимание, что глава 17 Таможенного кодекса называется "Взаимная административная помощь таможенных органов" и находится в разделе 3 "Таможенный контроль". В статье 4 Таможенного кодекса дано определение понятия "таможенный контроль", а в статье 123 Таможенного кодекса - понятия "взаимная административная помощь". С учетом указанных положений Таможенного кодекса возможность применения статьи 125 Таможенного кодекса за рамками оказания административной помощи не предусматривается.
Даже если допустить применение положений статьи 125 за рамками главы 17 Таможенного кодекса, необходимо проанализировать сферу ее действия.
Статья 125 Таможенного кодекса и статья 17 Соглашения (применительно к рассмотренному спору) говорят о взаимном признании и равной юридической силе решений таможенных органов, принятых в отношении товаров, перевозимых по таможенной территории Таможенного союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита.
В этой позиции заложено два обязательных условия:
товар перевозится в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита;
товар перевозится по таможенной территории Таможенного союза.
Таким образом, статья 125 Таможенного кодекса и статья 17 Соглашения ограничивают взаимное признание решениями в отношении товара, перемещаемого по процедуре таможенного транзита только по территории Таможенного союза. Это вполне понятно и объясняется тем, что перемещение товара через государство, которые не является членом Союза, сопряжено с дополнительными рисками и требует контроля при его ввозе с территории иного государства.
В оспариваемых случаях товар перевозился не только по территории России и Беларуси, но и по территории Литвы, которая не является государством - членом интеграционного объединения, поэтому спорные случаи не подпадали под регулирование статьи 125 Таможенного кодекса и статьи 17 Соглашения.
8. Решение Большой коллегии строится на тезисе о том, что таможенный орган назначения, проводя таможенный контроль, рассматривает и разрешает вопрос о достоверности, допустимости, достаточности документов, выданных таможенными органами отправления.
Полагаю данный тезис ошибочным. Среди указанных в пункте 2 статьи 95 Таможенного кодекса объектов таможенного контроля отсутствуют документы, выдаваемые таможенными органами.
Проведение таможенного контроля в отношении объектов, указанных в пункте 2 статьи 95 Таможенного кодекса, не ставит под сомнение решения таможенных органов, принятые в отношении соответствующих объектов ранее, не означает их непризнание, а является систематической работой по обеспечению соблюдения таможенного законодательства Союза и законодательства государств-членов.
В силу самой сущности института таможенного контроля такой контроль не направлен на проверку принятых ранее решений таможенных органов. При таможенном контроле проводится оценка не предшествующего поведения таможенных органов, а участников внешнеэкономической деятельности, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела.
В спорной ситуации таможенные органы ответчика не оценивали решения таможенных органов истца, а, как было показано выше, признавали их в полном объеме.
9. Суд не смог установить наличие достаточного правового регулирования вопросов перемещения товаров Союза между территорией Калининградской области Российской Федерации и остальной частью таможенной территории Союза через территорию государства, не являющегося членом Союза.
Как следует из материалов дела, в рамках досудебного урегулирования спора сторонами велась целенаправленная работа по подготовке Порядка совершения таможенных операций при перемещении товаров Евразийского экономического союза между территорией Калининградской области Российской Федерации и остальной частью таможенной территории Евразийского экономического союза через территорию государства, не являющегося членом Евразийского экономического союза (далее - Порядок), который предполагалось утвердить постановлением Совета Министров Союзного государства.
Исходя из изложенного, а также протоколов консультаций сторон и различных редакций проекта Порядка можно сделать вывод о согласии сторон в отношении неурегулированности вопросов перемещения товаров Союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита через территорию иностранного государства и целесообразности, по мнению сторон, закрепления на уровне постановления Совета Министров Союзного государства указанных вопросов в качестве временной меры до урегулирования соответствующих вопросов в рамках права Союза.
Следовательно, сами стороны спора признали отсутствие достаточного правового регулирования вопросов перемещения товаров Союза в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита через территорию иностранного государства. У Большой коллегии отсутствовали правовые основания для восполнения указанного пробела в силу предписаний пункта 102 Статута, согласно которым решение Суда не изменяет и (или) не отменяет действующих норм права Союза, законодательства государств-членов и не создает новых.
При таких обстоятельствах не представляется возможным установить факт исполнения ответчиком не в полном объеме положений статьи 125 Таможенного кодекса и статьи 17 Соглашения.
О соблюдении статьи 11 Соглашения
10. Статья 11 Соглашения устанавливает основания для направления поручений о проведении отдельных форм таможенного контроля, и не регулирует права и обязанности по направлению таких поручений.
Следует исходить из того, что право таможенного органа на направление поручения предоставляется статьей 126 Таможенного кодекса, которая гласит, что в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза, а также предупреждения и пресечения нарушений таможенного законодательства таможенного союза таможенный орган одного из государств - членов таможенного союза вправе поручить таможенному органу другого государства - члена таможенного союза проведение отдельных форм таможенного контроля.
Однако, невыполнение требований этой статьи ответчику никто не вменял.
В рамках судебного разбирательства было установлено, что таможенные органы Республики Беларусь не направляли поручения о проведении отдельных форм таможенного контроля.
В этой связи можно говорить о том, воспользовались или не воспользовались таможенные органы ответчика своим правом направить такое поручение. Если бы они направили поручение, то далее мог бы рассматриваться вопрос: соответствует ли поручение тем основаниям, которые изложены в статье 11 Соглашения. Но, если такого поручения не было, оно не направлялось, представляется невозможным установить соблюдение или несоблюдение оснований направления поручений.
Толкование положений статьи 11 Соглашения в совокупности с положениями статьи 126 Таможенного кодекса, на котором Стороны основывались при заключении Соглашения, позволяет заключить, что обращение за помощью в виде направления поручения является правом таможенного органа, а не его обязанностью.
Если таможенный орган не пользуется своим правом направления поручения, установленным статьей 126 Таможенного кодекса, то тем самым он не может нарушить положения указанной статьи Таможенного кодекса и принятого на их основании Соглашения в частности, положения статьи 11 Соглашения. Таким образом, таможенные органы Республики Беларусь не могли нарушить свои обязательства в рамках статьи 11 Соглашения, не направив на основании данного международного договора поручения таможенным органам Российской Федерации.
Руководствуясь изложенным, не могу согласиться с выводами Большой коллегии о том, что положения статьи 11 Соглашения содержат основания, "обязывающие таможенный орган одного государства-члена направлять указанные поручения таможенному органу другого государства-члена" и, соответственно, с выводом об исполнении Республикой Беларусь не в полном объеме положений статьи 11 Соглашения.
11. Полагаю, что при установленных Судом обстоятельствах производство по делу подлежало прекращению.
При принятии решения по существу спора Суду следовало отказать заявителю - Российской Федерации в удовлетворении его требований и установить факт соблюдения Республикой Беларусь Договора, статьи 125 Таможенного кодекса, статей 11 и 17 Соглашения в полном объеме.
Судья
А.А.ФЕДОРЦОВ
ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ НЕШАТАЕВОЙ Т.Н.
(21 февраля 2017 года)
В соответствии с пунктом 1 статьи 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101 (далее - Регламент Суда), заявляю особое мнение по решению Большой коллегии Суда Евразийского экономического союза от 21 февраля 2017 года по делу N СЕ-1-1/1-16-БК.
1. Факты
Компании, расположенные в Калининградской области, являются производителями и собственниками бытовой техники, которая собирается в этом регионе Российской Федерации, является товаром Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС, Союз).
Помимо прочих двадцати пяти случаев в 2014 году, в которых техника, принадлежащая российским компаниям, систематически задерживалась контролирующими органами Республики Беларусь, была конфискована и обращена в доход Республики Беларусь, четыре случая задержания и конфискации бытовой техники имели место после 1 января 2015 года.
В 2016 году последовало обращение в Суд Евразийского экономического союза (далее - Суд), дело было принято к производству, в ходе судебного рассмотрения выяснено следующее.
Позиции Истца и Ответчика расходятся по вопросу о понятии свободы движения товаров и содержании правила о взаимном признании решений, а также о том, что понимается под решением, в каких случаях решения таможенных органов одного государства-члена должны признаваться таможенными органами другого государства-члена, каким образом признание решений таможенных органов влияет на осуществление принципа свободного движения товаров и функционирование единого рынка Союза.
2. О правовом содержании принципа свободного движения товаров
2.1. Согласно статье 1 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее - Договор) в рамках ЕАЭС обеспечивается свобода движения товаров.
Согласно статье 3 Договора Союз осуществляет свою деятельность на основе принципов уважения общепризнанных принципов международного права (ius cogens); соблюдения принципов рыночной экономики и добросовестной конкуренции; функционирования таможенного союза без изъятий и ограничений после окончания переходных периодов.
В соответствии с абзацем третьим статьи 4 Договора одной из основных целей Союза является стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза.
Согласно статье 2 Договора, "общий (единый) рынок" - совокупность экономических отношений в рамках Союза, при которых обеспечивается свобода перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы.
В этом контексте отметим, что Евразийский экономический союз является международной организацией интеграционного типа, которой государства-члены передали компетенцию по установлению единых правил обязательного характера, в том числе и в сфере таможенных отношений. Решения органов ЕАЭС подлежат непосредственному применению на территории государств-членов, обладают прямым действием, поэтому Суд ЕАЭС призван обеспечить единообразное применение международных договоров и решений органов Союза (пункт 2 Статута Суда Евразийского экономического союза, являющегося приложением N 2 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года; далее - Статут Суда) в отношении принципа свободного движения товаров как при рассмотрении споров, так и при ответах на запросы.
В соответствии со статьей 1 Договора в рамках ЕАЭС обеспечивается проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза. Согласно абзацу 6 статьи 2 Договора под "единой политикой" понимается политика, осуществляемая государствами-членами в определенных ими сферах, предусмотренных Договором, предполагающая применение государствами-членами унифицированного правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза в рамках их полномочий.
2.2. Свобода движения товаров относится к единой политике, но не является абсолютной и может быть ограничена в строго определенных случаях. Об этом, например, говорится в статье 36 Договора о функционировании Европейского Союза. Таким же образом регулируются эти вопросы в праве Всемирной торговой организации (далее - ВТО) согласно статьям XX и XXI ГАТТ 1994, действующим для Таможенного союза с 2012 года.
Договор о ЕАЭС исходит из аналогичного подхода. Так, закрепляя в пункте 1 статьи 1 принцип свободного движения товаров, Договор позволяет государствам-членам отступать от данного принципа в случаях, перечисленных в статье 29 Договора, согласно которой государства-члены во взаимной торговле товарами вправе применять ограничения (при условии, что такие меры не являются средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли) в случае, если такие ограничения необходимы для:
1) охраны жизни и здоровья человека;
2) защиты общественной морали и правопорядка;
3) охраны окружающей среды;
4) охраны животных и растений, культурных ценностей;
5) выполнения международных обязательств;
6) обеспечения обороны страны и безопасности государства-члена.
Данный список исключений является закрытым, то есть ограничение допуска товаров на внутренний рынок допустимо только в перечисленных случаях.
2.3. Для подтверждения правомерности своих действий органы Республики Беларусь должны были представить доказательства а) того, что у них были основания полагать, что товары, производимые в Калининградской области, могли быть задержаны на основании исключений, установленных статьей 29 Договора, и б) того, что их действия не являлись неоправданной дискриминацией и скрытым ограничением торговли, а также не вели к нарушению прав собственников товаров. Такие доказательства Суду не предоставлены.
С учетом того, что конфискованные товары (холодильники, телевизоры, микроволновые печи) впоследствии были реализованы на внутреннем рынке, но не уничтожены в публичных целях, а доход от реализации товаров передавался не производителю, но был обращен в государственный бюджет, нет оснований полагать, что какое-либо из вышеуказанных оснований статьи 29 Договора применимо в рассматриваемой спорной ситуации. Товары, подпадающие под исключения статьи 29 Договора, не используются для целей пополнения бюджета, а подлежат уничтожению (см. статью 59 ТРИПС ВТО).
2.4. Так как таможенное регулирование отнесено к сфере единой политики в соответствии со статьей 32 Договора, следует сделать вывод, что в области таможенного регулирования для всех государств - членов Союза действуют одинаковые правила, установленные на наднациональном уровне, отклонение от которых, в том числе со ссылкой на нормы национального права, невозможно.
Для достижения целей, установленных в Договоре, а именно обеспечения свободы движения товаров и функционирования единого внутреннего рынка, в ЕАЭС предусмотрены особые механизмы, предполагающие соблюдение принципа взаимного доверия во взаимодействиях таможенных органов государств-членов.
В силу того, что в Союзе осуществляется единое таможенное регулирование, предполагается его функционирование на основе определенных стандартов (статья 25 Договора).
В подпунктах 1) и 5) пункта 1 статьи 25 Договора определено, что в рамках таможенного союза государств-членов функционирует внутренний рынок товаров и осуществляется свободное перемещение товаров между территориями государств-членов.
Закрепленное в статье 125 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС) взаимное признание актов - это процессуальное правило, обеспечивающее действие материально-правовой нормы о свободе движения товаров применительно к государствам - членам Таможенного союза. Принцип взаимного признания решений позволяет осуществлять свободное движение товаров в рамках ЕАЭС, что ведет к достижению цели функционирования единого внутреннего рынка Союза.
Под понятие решения, которое должно признаваться органами власти другого государства, подпадает оформляющее определенную таможенную процедуру разрешение, правомерно выданное органами власти в рамках своей компетенции, имеющее определенную документальную форму (в рассматриваемом случае - это легализованная печатью государственных органов таможенная декларация). В свою очередь, понятие признания решений означает экстерриториальное действие решений органов власти, то есть распространение законной силы административного акта на территорию другого государства. В соответствии с этим принципом решения административных органов должны применяться без изменений, недопустимо принимать новые обязательные решения в государстве назначения товара, если товар был легализован в другом государстве.
Непризнание акта органов одного из государств - членов Союза считается эквивалентным незаконным количественным ограничениям в торговле товарами в Таможенном союзе.
Подобный подход применяется и в практике других таможенных союзов, например, в Европейском Союзе (далее - ЕС): запрещаются любые национальные меры, способные прямо или косвенно, фактически или потенциально воспрепятствовать торговле товарами, законно произведенными в любом из государств - членов ЕС (см., например, решение Суда ЕС от 20 февраля 1979 года по делу C-120/78 Rewe-Zentral AG v. Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein).
3. Режим доверия
3.1. Таможенный союз функционирует с соблюдением правил ВТО, регламентирующих свободу движения товаров. При этом, в соответствии со статьей XXIV ГАТТ 1994, в таможенных союзах предусматриваются разные процессуальные режимы для товаров из государств - членов союза и из третьих стран: проверка товаров, происходящих из государств-членов, может производиться по другим правилам (режим доверия).
Подобные иные правила установлены для таможенного администрирования товаров Таможенного союза.
В рамках евразийской интеграции взаимное признание актов таможенных органов о товарах ЕАЭС предусмотрено как ТК ТС, так и некоторыми другими соглашениями, имеющими целью установление режима доверия между договаривающимися государствами, что соответствует правилам ВТО.
Норма статьи 125 ТК ТС предусматривает, что решения таможенных органов, принятые при совершении таможенных операций, а также при проведении таможенного контроля, взаимно признаются таможенными органами государств - членов таможенного союза и имеют равную юридическую силу на таможенной территории таможенного союза в случаях, определенных таможенным законодательством таможенного союза.
Особо следует подчеркнуть, что данная статья находится в главе 17 "Взаимная административная помощь таможенных органов" раздела 3 "Таможенный контроль", то есть касается случаев взаимной помощи при проведении таможенного контроля, но не нацелена на институт правовой помощи по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, на который указывал Ответчик как на единственный случай обязательного признания решений, предусмотренный таможенным законодательством.
В связи с этим следует отметить, что при наличии специального правового регулирования по вопросу о взаимной помощи в наднациональной организации применению подлежат соответствующие нормы и институты, закрепленные в нормах права данной организации (Постановление Большой Палаты Европейского суда по правам человека от 23 мая 2016 года по делу AYOTINS v. LATVIA, жалоба N 17502/07, параграф 113), однако в отсутствие такого регулирования правовая помощь по гражданским, уголовным и делам об административных правонарушениях является институтом международного обычного права, основанным на взаимности признания действия норм национального права, и не имеет отношения к рассматриваемому Судом делу по вопросу действия наднационального права ЕАЭС.
В отличие от обычной правовой помощи, взаимное признание решений при таможенном контроле является императивным механизмом договорного права ЕАЭС и предусматривает обязанность (а не право) признавать равную юридическую силу решений таможенных органов.
Статья 125 ТК ТС содержит отсылку на "случаи, определенные таможенным законодательством ТС" (в договорах). В развитие и на основании данной нормы и в целом главы 17 ТК ТС было принято Соглашение о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов таможенного союза от 21 мая 2010 года (далее - Соглашение от 21 мая 2010 года), действовавшие и в 2014 - 2015 годах, которое в статье 17 повторяет норму статьи 125 ТК ТС, но без указанной отсылки, тем самым в договорном порядке расширяя сферу применения института взаимного признания решений при проведении таможенного администрирования путем исключения любых ограничений, которые могут быть предусмотрены как таможенным законодательством Таможенного союза, так и национальным законодательством государства-члена, что соответствует правилам ГАТТ.
Таким образом, таможенные органы в месте прибытия товаров, находящихся под процедурой таможенного транзита, на территорию ЕАЭС должны признавать решения таможенных органов места отправления, не проводить операций, связанных с проверкой таких решений (стандарт "применять - не изменять") или ведущих к ограничению их действия на территории Таможенного союза.
3.2. Лингвистический анализ перечисленных норм позволяет сделать вывод, что постоянное использование в их формулировке индикатива настоящего времени (так называемое "настоящее предписания") призвано выражать значение долженствования и является показателем безусловности содержащегося в них предписания. Таким образом, по своему буквальному смыслу норма содержала точное указание на обязанность таможенных органов одного государства-члена признавать решения таможенных органов других государств - членов Союза.
Формулировки анализируемых норм включают выражение "равная юридическая сила" документов, содержащих решения по таможенному администрированию.
Понятие юридической силы правовых актов определяется как способность правового акта действовать и порождать определенные юридические последствия. Юридическая сила правового акта характеризуется двумя аспектами: 1) способность акта действовать; 2) положение акта в системе.
Если наложить такую схему на рассматриваемую ситуацию и понятие юридической силы ненормативных правовых актов, каковыми по сути являются решения таможенных органов, о которых идет речь в статье 125 ТК ТС и статье 17 Соглашения от 21 мая 2010 года, то представляется возможным сделать вывод, что первый компонент будет относиться к формальной правильности принятия акта (принят надлежащим органом власти государства - члена Союза в рамках предоставленной ему компетенции), а второй к положению такого акта в сравнении с ему подобными, то есть с решениями таможенных органов других государств-членов.
Так как определения понятия равной юридической силы в таможенном законодательстве ЕАЭС не содержится, в целях толкования следует обратиться к пункту 1 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, согласно которому договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора. Лексическое значение слова "равный" определяется как "такой же, одинаковый с кем-, чем-либо в каком-нибудь отношении", например, по качеству, достоинству, значению, силе, степени проявления (Словарь современного русского литературного языка в 17 томах (так называемый "Большой академический словарь русского языка"), том 12, издан АН СССР в 1961 году).
Таким образом, анализ буквального значения терминов, употребленных в положениях указанных статей ТК ТС и Соглашения от 21 мая 2010 года, дает основания сделать вывод: специальное регулирование предполагает, что решения таможенных органов различных государств - членов Союза имеют одинаковую юридическую силу, то есть равно обязательно действуют на всей таможенной территории Таможенного союза.
Подобный подход поддерживается административными и научными учреждениями в сфере таможенных отношений.
В ответе Российской таможенной академии от 2 декабря 2016 года (N 13/6185) на запрос Суда, в частности, указано: "Поскольку решения, принятые при ввозе, вывозе товаров, перевозке в соответствии с таможенным транзитом, временном хранении, являются составной частью диспозиции статьи [125 ТК ТС], в равной части с решениями при проведении таможенного контроля, то все такие решения подлежат взаимному признанию таможенными органами всех государств - членов Таможенного союза.
Взаимное признание решений является необходимым условием свободного движения товаров между территориями государств-членов без применения таможенного декларирования, обеспечения взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов Сторон, осуществления единого таможенного регулирования, в том числе единой правоприменительной практики".
4. О действиях таможенных органов Республики Беларусь
4.1. Применительно к действиям таможенных органов Республики Беларусь и их соотношению с принципами свободы движения товаров и признания решений в ходе судебных заседаний прояснено следующее.
В материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие факт подмены товаров или свидетельствующие о наличии ее следов. Нет и сведений о том, проводились ли какие-либо следственные действия с целью установления обстоятельств подмены и обнаружения виновных лиц. Напротив, в материалах дела присутствуют акты таможенного досмотра автомобилей, который позволил установить, что "товаров, не указанных в ТСД, не выявлено", пломбы, наложенные таможенными органами отправления, не нарушены.
Однако в ходе таможенного администрирования в Республике Беларусь товары ООО "Технопром" были признаны иностранными, а товары ООО "Рубеж" - бесхозными.
Таможенные органы Республики Беларусь производили задержания транспортных средств, объявляли о принадлежности перевозимых грузов неустановленным лицам. При этом не учитывалось, что собственники товаров предоставляли необходимые документы, в том числе и заключения экспертов с выводами о глубине переработки перевозимого товара, указывали пункты отправки и доставки.
Фактически таможенные органы государства-ответчика отказались учитывать таможенные документы, выданные в Российской Федерации, в одностороннем порядке признали решения российских таможенных органов необоснованными и приняли собственное решение по тому же вопросу. Иными словами, в ходе таможенного администрирования под предлогом применения национального законодательства и выполнения норм о правовой помощи по административным делам фактически отрицалось специальное регулирование о взаимном признании административных решений, принятое в ЕАЭС.
Подобные действия органов власти эквивалентны количественным ограничениям в торговле, противоречат принципам свободы движения товаров и функционирования единого внутреннего рынка ЕАЭС, что нарушает Договор о Евразийском экономическом союзе.
4.2. В рассматриваемом Судом деле ситуация усугубляется географическим положением Калининградской области, которая представляет собой так называемый "анклав", то есть часть территории Союза, со всех сторон окруженную территориями государств, не входящих в Союз. Согласно статье 2 ТК ТС единую таможенную территорию таможенного союза составляют территории Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации, а также находящиеся за пределами территорий государств - членов таможенного союза искусственные острова, установки, сооружения и иные объекты, в отношении которых государства - члены таможенного союза обладают исключительной юрисдикцией. Таким образом, допускается и учитывается, что таможенная территория Союза не представляет собой неразрывную территорию. В рамках таможенной территории ЕАЭС "анклавами" являются Республика Армения и Калининградская область Российской Федерации. Из-за географического положения анклавов невозможна перевозка товаров с их территории или на их территорию с использованием процедуры транзита только по территории Союза. Однако это не может означать, что анклавы оторваны от территории ТС и являются зонами, где решения таможенных органов не принимаются или не действуют. Напротив, учитывая приведенную норму статьи 2 ТК ТС, анклавы являются частью таможенной территории Союза и не могут быть исключены из-под действия положений таможенного законодательства Союза, тем более таких общезначимых норм, как норма о признании решений таможенных органов.
Кроме того, в нормативных актах ЕАЭС отсутствуют нормы, позволяющие таможенным органам признавать товары ЕАЭС, прибывшие транзитом через третье государство, иностранными товарами. Так как при таможенном администрировании действует общий принцип публичного права "запрещено все, кроме прямо разрешенного", орган контроля не вправе проводить какие-либо действия, помимо прямо указанных в международной норме.
При этом прибытие таких товаров не исключает контрольных функций белорусских таможенных органов, которые должны осуществляться в допустимых формах.
5. О механизме проверки ранее принятых решений
В настоящем деле таможенными органами Республики Беларусь не был использован предусмотренный главой 17 ТК ТС и статьей 11 Соглашения от 21 мая 2010 года механизм взаимной административной помощи, состоящий из обмена информацией, признания решений и направления поручений.
Нормы интеграционного права предусматривают механизм преодоления сомнений контролирующего органа как в правомерности актов, так и в легальности ввозимых товаров. Согласно статье 11 Соглашения от 21 мая 2010 года таможенные органы Республики Беларусь, обнаружив данные, свидетельствующие о возможном нарушении требований таможенного законодательства, должны были направить эти данные таможенным органам Российской Федерации с поручением о проведении таможенного контроля и перепроверки принятых ранее решений. Иными словами, перепроверять, а затем отменять решение может только тот орган, который его вынес. В нарушение этой нормы белорусские таможенные органы таких данных российским таможенным органам не передавали, а вместо этого самостоятельно проводили проверку законности решений российской таможни. При этом о предпосылках проведенных проверочных мероприятий государственные органы Республики Беларусь не сообщали ни российским таможенным органам, ни собственникам перевозившихся товаров. В материалах дела, представленных в Суд, таких сведений также не содержится, не были они представлены и в ответ на конкретный запрос со стороны Суда. Вместо этого ответчик ссылался на национальные правила определения рисков, ставшие причиной ограничения свободы движения товаров вне сферы действия статьи 29 Договора.
Согласно положениям ТК ТС правом на проведение таможенного контроля после выпуска товаров в отношении российских организаций, перемещающих товары (отправителей, получателей, перевозчиков), обладают только российские таможенные органы.
Такое положение согласуется с общепризнанным принципом международного права par in parem non habet iurisdictionem. Данный принцип предполагает равенство всех государств и невозможность одного государства осуществлять юрисдикцию в отношении другого. Современная международная договорная практика, в том числе практика интеграционных объединений, свидетельствует о том, что договор может распространить этот подход на все государственные органы и все решения, принятые как acta iure imperii - акты государства, принимаемые при осуществлении своей суверенной власти. Например, в Таможенном кодексе Европейского Союза в редакции регламента Европейского парламента и Совета 952/2013 от 9 октября 2013 года в статье 26, которая озаглавлена "Действие решений по всему Союзу" и расположена в разделе 3 "Решения, относящиеся к применению таможенного законодательства" главы 2 "Права и обязанности лиц в отношении таможенного законодательства", предусмотрено: "Решения, относящиеся к применению таможенного законодательства, действуют на всей таможенной территории Союза".
Итак, при наличии сомнений в законности товара или решений по нему, в целях проверки таможенный орган государства назначения должен направить соответствующий запрос в таможенный орган государства отправления с точным указанием обстоятельств, послуживших причиной сомнений. Отмена актов может производиться только органом того государства, в котором такое решение принималось.
6. De lege ferenda
6.1. Полагаю необходимым дополнить Регламент Суда разделом о разрешении межгосударственных споров. К сожалению, Суд не воспользовался положением пункта 72 Статута Суда, позволяющим дополнять регламентацию в неурегулированных или спорных ситуациях.
Рассмотрение данного спора неоправданно затянулось. После принятия заявления к рассмотрению ответчик в настоящем деле как настаивал на прекращении судопроизводства в связи с отсутствием компетенции у Суда, так и в целях возобновления производства представлял дополнительные материалы после удаления Суда в совещательную комнату. К сожалению, Суд, по аналогии применяя в данном деле разделы о рассмотрении споров хозяйствующих субъектов, постоянно возвращался к этим вопросам, в то время как Статут Суда (пункт 67), равно как и Регламент Суда, не предусматривает такой возможности. Так, дело прекращается, если стороны заключают мировое соглашение, или истец отзывает заявление, или если Суду становится известно о прошлых решениях по спорному вопросу или о новых обстоятельствах, свидетельствующих об изменении компетенции (clausula rebus sic stantibus применительно к процессу; пункт 2 статьи 56 Регламента Суда). При этом Регламент Суда позволяет решать вопрос о прекращении дела в связи с появлением новых обстоятельств в срок не более пяти дней в ходе судопроизводства по делам о разрешении споров, которое ведется в соответствии с принципом состязательности сторон. Суд пассивен в вопросе получения фактов, сведений о новых обстоятельствах и ограничен стадиями судопроизводства. Равно Суд должен соблюдать стадии процесса. Иное нарушает принцип состязательности и свидетельствует об излишнем активизме Суда, элементах инквизиционного процесса, а также свидетельствует о нарушении принципов беспристрастности и независимости Суда.
Это относится и к возражению Ответчика о том, что вопрос о соблюдении Договора о ЕАЭС не был предметом обсуждения во время двухсторонних консультаций, а потому не может быть рассмотрен Судом.
Пункт 43 Статута Суда и пункт 2 статьи 23 Регламента Суда не предполагают заявление одних и тех же требований в рамках досудебной процедуры и в заявлении в Суд. Это соответствует и практике международных судов (например, решение Международного Суда ООН по делу Military and Paramilitary Activites in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), ICJ Reports 1984, p. 428, para. 83).
В таком контексте Ответчик смешивает понятие "судебная процедура" с "досудебной процедурой", которая не является судебной инстанцией. Следовательно, норма пункта 2 статьи 23 Регламента Суда на досудебную процедуру не распространяется. Целью двухсторонних консультаций является попытка урегулировать спор, возникший из конкретных фактических обстоятельств, которые были предметом рассмотрения сторонами. Предметом консультаций сторон не может служить правовая квалификация и оценка фактов, за которой заявитель и обращается в Суд. Единообразное применение права - задача Суда (пункт 2 Статута Суда).
Отсюда прекращение дела по инициативе ответчика или судьи равносильно отказу в правосудии, ибо для сторон теряется право состязаться, представляя аргументы и доказательства, а Суд оказывается не способен справедливо, беспристрастно и независимо определить объем прав и обязанностей сторон.
В равной степени невозможно и нарушение сроков вынесения решения (включая его объявление), установленных международно-правовой нормой. Пункт 96 Статута Суда предусматривает, что Суд обязан вынести решение не позднее 90 дней со дня поступления заявления. Такой срок является пресекательным и может прерываться лишь по двум основаниям, установленным Регламентом Суда и Статутом Суда, не применявшимся в данном деле.
В данном деле требования пункта 53 Статута Суда о публичности результатов голосования не были соблюдены, ибо была нарушена взаимосвязь норм Статута Суда и Регламента Суда. Учитывая, что итоги голосования не относятся к тайне совещания судей, необходимо подчеркнуть, что невозможно как допускать повторное голосование однажды принятого решения, так и возобновлять производство по делу, в котором состоялось голосование по резолютивной части решения, подлежащей оглашению согласно пункту 53 Статута Суда исходя из принципа публичности. Этой цели служит публикация результатов голосования в тот же день, что предотвращает изменение "один раз решенного".
Ситуация, сложившаяся в ходе рассмотрения настоящего дела, стала возможной из-за того, что руководство процессом не соответствовало требованиям, предъявляемым к судьям с точки зрения беспристрастности: судьи не ведут дела по спорам государств, представивших их к должности. При этом беспристрастность также не обеспечивается и в том случае, если в аппарате судей в качестве должностных лиц работают граждане государств - участников спора.
Подчеркиваю, что эти подходы не работают в случае споров хозяйствующих субъектов с Евразийской экономической комиссией, ибо эти стороны не имеют отношения к назначению судей.
По этой же причине считаю и для себя невозможным ставить эти вопросы в судебном решении.
De lege ferenda в связи с отсутствием процедуры по данной категории споров необходимо решить в нормативных актах ЕАЭС вопрос неучастия судей от государств - участников межгосударственного спора в качестве руководителей процесса.
Правило о неучастии судьи в качестве председательствующего и судьи-докладчика в делах, в которых одной из сторон спора является государство, представившее данного судью на должность, является распространенным (см., например, пункт 1 статьи 32 Регламента Международного Суда ООН). Полагаю, что аналогичное правило следует из пунктов 19 - 21 Статута Суда (конфликт интересов).
Кроме того, невозможен отход от стандарта, принятого в международных и национальных судах, о том, что судья, оставшийся в меньшинстве при голосовании по решению об удовлетворении требований истца, вправе изложить в письменной форме свое особое мнение, не нарушая при этом подход, получивший большинство голосов. Иное также приводит или к изменению однажды решенного, или к появлению внутренних противоречий в судебном решении (пункт 6 статьи 78 Регламента Суда).
6.2. Считаю необходимым остановиться на вопросах компенсации вреда, причиненного действиями (бездействием) публичной власти, а также ее актами. Все они находятся в настоящее время в сфере национального права.
С учетом того, что непризнание решений таможенных органов Российской Федерации органами Республики Беларусь повлекло экспроприацию (лишение права собственности на перевозимые товары), полагаю необходимым отметить, что, к сожалению, пункт 61 Статута Суда не позволяет эффективно рассматривать вопрос о защите прав, в том числе, о присуждении разумной компенсации материального и нематериального вреда, предусматривая, что Суд оставляет без рассмотрения требования о возмещении убытков или иные требования имущественного характера. Из этого следует, что международно-правовой обычай полного возмещения вреда, закрепленный в международно-правовой практике, которая кодифицирована в статье 34 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 года, не может быть реализован Судом при вынесении данного решения, что не исключает возможности защиты прав потерпевших производителей конфискованных товаров в иных юрисдикциях, а также регламентации этих вопросов в будущих актах права ЕАЭС.
7. Выводы
1. Согласно пункту 1 статьи 1 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года в рамках Союза обеспечивается свобода движения товаров, в том числе, согласно статье 25 Договора, путем функционирования единого рынка товаров ЕАЭС.
2. При этом согласованное действие норм материального и процессуального права запрещает любое ограничение движения товаров вне правил статьи 29 Договора о ЕАЭС, каковым, по сути, является непризнание решений, принятых таможенными органами государств - членов Союза в отношении таких товаров (пункт 5 статьи 25 Договора, статья 125 ТК ТС).
3. Несоблюдение формально определенного, точного требования унифицированных норм в настоящем деле свидетельствует о их "подмене" нормами национального права, которая привела к скрытому ограничению торговли, выразившемуся в обращении в бюджет Республики Беларусь прибыли от реализации конфискованной техники калининградских товаропроизводителей.
4. Согласно нормам права ЕАЭС взаимное признание административных решений в ходе таможенного контроля не предполагает применения национального права и является императивным наднациональным правилом, включающим международный стандарт сотрудничества "доверять, применять, не изменять (не подменять)".
5. Таким образом, ответчиком в данном деле нарушены статьи 1, 3, 4, 25 Договора и аналогичные им статьи, действовавшие для государств - членов Таможенного союза ранее. Нарушение материально-правовых норм произошло при несоблюдении процессуальных норм права Союза, в том числе статьи 125 ТК ТС и развивающих ее статей 11 и 17 Соглашения от 21 мая 2010 года. Нарушения процедурных норм таможенного регулирования повлекли нарушение основополагающих норм материального права. Нарушение стандартов судопроизводства в межгосударственном споре затянуло судебный процесс, осложнило реализацию принципов беспристрастности и независимости правосудия.
Судья
Т.Н.НЕШАТАЕВА
