См. Документы Федеральной антимонопольной службы
ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
ПИСЬМО
от 28 июня 2019 г. N ИА/54920/19
Федеральная антимонопольная служба в целях обеспечения единой правоприменительной практики в процессе формирования договорных отношений в сфере теплоснабжения при дерегулировании цен на отдельные виды товаров в указанной сфере, а также в процессе осуществления антимонопольного контроля сообщает следующее.
Частями 2.1 и 2.2 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Федеральный закон N 190-ФЗ), а также пунктом 5(5) Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 N 1075 (далее - Основы ценообразования N 1075) установлены критерии и сроки дерегулирования цен (тарифов) на товары, услуги в сфере теплоснабжения.
По смыслу указанных норм цены на виды товаров в сфере теплоснабжения, которые соответствуют критериям, определенным вышеуказанными нормативными правовыми актами, не подлежат государственному регулированию и должны определяться по соглашению сторон договора, за исключением случая, предусмотренного пунктом 1 части 2.2 статьи 8 Закона о теплоснабжении, согласно которому при реализации тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, необходимых для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и приравненным к нему категориям потребителей, регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения сохраняется, а также случая, предусмотренного частью 2 статьи 44 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ).
По вопросу ограничения уровня цены величиной цен (тарифов) на соответствующие товары в сфере теплоснабжения, установленных органом регулирования.
Из положений частей 2.1 и 2.2 статьи 8 Федерального закона N 190-ФЗ следует, что норма об ограничении цены, определенной по соглашению сторон договора, величиной цен (тарифов) на соответствующие товары в сфере теплоснабжения, установленных органом регулирования, действовала до 31.12.2017, поскольку частью 2.2 статьи 8 Федерального закона N 190-ФЗ такое ограничение с 01.01.2018 уже не предусмотрено.
По вопросу о наличии ранее принятых тарифных решений.
ФАС России отмечает, что по видам товаров сфере теплоснабжения, предусмотренным частью 2.1 статьи 8 Федерального закона N 190-ФЗ, в отношении принятых ранее тарифных решений (в том числе долгосрочных тарифов), установленных для организаций, которые с 01.01.2018 (согласно части 2.2 статьи 8 Федерального закона N 190-ФЗ), а также с 01.01.2019 (согласно пункту 5 (5) Основ ценообразования N 1075) переходят на нерегулируемые цены в сфере теплоснабжения, отсутствует необходимость их пересмотра и (или) отмены по причине дерегулирования.
Как было отмечено выше, цены на указанные виды товаров в сфере теплоснабжения определяются по соглашению сторон и не подлежат регулированию.
Отдельно следует отметить, что законодательство Российской Федерации не содержит запрета о том, что цена на тепловую энергию (мощность), определенная по соглашению сторон договора, может быть равна ранее утвержденной для регулируемой организации цене (тарифу) на соответствующий товар в сфере теплоснабжения.
ФАС России обращает внимание, что в целях предотвращения возникновения признаков нарушения антимонопольного законодательства при определении цены на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, поставляемые теплоснабжающей организацией, по соглашению сторон договора, важно соблюсти принцип недискриминационности и равенства условий для одинаковых групп потребителей.
По вопросу о порядке действий органа регулирования в случае поступления заявления об установлении тарифа на вид товара, соответствующий критериям, установленным частью 2.1 статьи 8 Федерального закона N 190-ФЗ.
При поступлении заявлений об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения от хозяйствующих субъектов, которые в случаях и сроки, предусмотренные законодательством в сфере теплоснабжения, переходят на договоры теплоснабжения и (или) поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя по ценам, определенным соглашением сторон таких договоров, орган регулирования дело об установлении соответствующих цен (тарифов) не открывает, документы возвращаются с сопроводительным письмом, в котором отмечается отсутствие правовых оснований для установления регулируемой цены (тарифа).
В случае, если дело было открыто, то принимается решение об отсутствии оснований для установления регулируемой цены (тарифа).
По вопросу формирования отношений с "монопотребителем".
Пунктом 3 части 2.1 статьи 8 Федерального закона N 190-ФЗ определено, что соглашением сторон договора теплоснабжения и (или) договора поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, определяются цены на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, поставляемые теплоснабжающей организацией, владеющей на праве собственности или ином законном основании источником тепловой энергии, потребителю, теплопотребляющие установки которого технологически соединены с этим источником тепловой энергии непосредственно или через тепловую сеть, принадлежащую на праве собственности и (или) ином законном основании указанной теплоснабжающей организации или указанному потребителю, если такие теплопотребляющие установки и такая тепловая сеть не имеют иного технологического соединения с системой теплоснабжения и к тепловым сетям указанного потребителя не присоединены теплопотребляющие установки иных потребителей.
Из содержания указанной нормы следует, что ее действие распространяется как на случаи поставки тепловой энергии (теплоносителя) единственному потребителю, так и на случаи присоединения к источнику тепловой энергии теплопотребляющих установок нескольких потребителей непосредственно или через тепловую сеть, от которой тепловую энергию получает только каждый из этих потребителей в отдельности, при условии, что такие теплопотребляющие установки и такая тепловая сеть не имеют иного технологического соединения с системой теплоснабжения и к тепловым сетям указанного потребителя не присоединены теплопотребляющие установки иных потребителей.
Таким образом, в случае, предусмотренном пунктом 3 части 2.1 статьи 8 Федерального закона N 190-ФЗ, дерегулирование цен на тепловую энергию (мощность) и теплоноситель осуществляется при условии соответствия критериям, установленным указанным пунктом.
По вопросу направления отчетов по форме N 46-ТЭ.
Приказом Росстата от 23.12.2016 N 848 (далее - Приказ N 848) утверждена форма федерального статистического наблюдения N 46-ТЭ (полезный отпуск) "Сведения о полезном отпуске (продаже) тепловой энергии отдельным категориям потребителей" с указаниями по ее заполнению, сбор и обработка данных по которой осуществляются в системе ФАС России (далее - форма N 46-ТЭ).
В соответствии с пунктом 1 Указаний по заполнению формы федерального статистического наблюдения, утвержденных Приказом N 848, по форме N 46-ТЭ отчитываются юридические лица - теплоснабжающие и теплосетевые организации, единые теплоснабжающие организации, индивидуальные предприниматели - граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, дифференцированно по источникам тепловой энергии, системам теплоснабжения, в случае наличия такой дифференциации.
Таким образом, исчерпывающий перечень лиц, которым необходимо передавать отчетность по форме N 46-ТЭ в системе ФАС России, определен вышеуказанным нормативным правовым актом.
Согласно пункту 11 статьи 2 Федерального закона N 190-ФЗ под теплоснабжающей организацией понимается организация, осуществляющая продажу потребителям и (или) теплоснабжающим организациям произведенных или приобретенных тепловой энергии (мощности), теплоносителя и владеющая на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии (данное положение применяется к регулированию сходных отношений с участием индивидуальных предпринимателей).
В соответствии с пунктом 16 указанной статьи теплосетевой организацией является организация, оказывающая услуги по передаче тепловой энергии (данное положение применяется к регулированию сходных отношений с участием индивидуальных предпринимателей).
Согласно пункту 28 статьи 2 Федерального закона N 190-ФЗ единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения - теплоснабжающая организация, которой в отношении системы (систем) теплоснабжения присвоен статус единой теплоснабжающей организации в схеме теплоснабжения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, или органом местного самоуправления на основании критериев и в порядке, которые установлены правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.
На основании вышеизложенного, организации, соответствующие указанным определениям, установленным Федеральным законом N 190-ФЗ, обязаны передавать отчетность по форме N 46-ТЭ в системе ФАС России.
ФАС России отмечает, что переход на дерегулирование цен (тарифов) на товары, услуги в сфере теплоснабжения не предусматривает отмены обязанности по передаче отчетности по форме N 46-ТЭ.
По вопросу раскрытия информации о своей деятельности регулируемыми организациями.
Дерегулирование цен (тарифов) на товары, услуги в сфере теплоснабжения в случаях, предусмотренных законодательством в сфере теплоснабжения, не предусматривает отмены обязанности раскрытия информации теплоснабжающими и тепло сетевыми организациями, предусмотренной частью 9 статьи 7 Федерального закона N 190-ФЗ.
Теплоснабжающие организации, теплосетевые организации, органы регулирования обязаны раскрывать информацию в соответствии со Стандартами раскрытия информации теплоснабжающими, теплосетевыми организациями и органами регулирования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 05.07.2013 N 570 (далее - Стандарты N 570), с учетом вступивших в силу изменений, внесенных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2018 N 390, и по новым формам размещения информации в сфере теплоснабжения, подлежащей раскрытию в ФГИС ЕИАС ФАС России, утвержденным приказом ФАС России от 13.09.2018 N 1288/18 (Зарегистрирован в Минюсте России 28.09.2018 N 52292).
Таким образом, при заключении договоров теплоснабжения и (или) договоров поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя по ценам, определенным по соглашению сторон таких договоров, необходимо раскрывать информацию, предусмотренную Стандартами N 570, за исключением информации, касающейся осуществления регулируемых видов деятельности.
По вопросу заключения концессионных соглашений и согласования (представления) долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера с учетом перехода организации к осуществлению деятельности в сфере теплоснабжения по ценам, определяемым по соглашению сторон.
В соответствии с пунктом 51 Основ ценообразования N 1075, для регулируемых организаций, владеющих объектами теплоснабжения на основании концессионного соглашения, долгосрочные тарифы устанавливаются на основе значений долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера.
Частью 2 статьи 44 Федерального закона N 115-ФЗ установлено, что по концессионному соглашению, объектом которого являются в том числе объекты теплоснабжения, установление, изменение, корректировка регулируемых цен (тарифов) на производимые и реализуемые концессионером товары, оказываемые услуги осуществляются по правилам, действовавшим на момент заключения такого концессионного соглашения и предусмотренным федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.
В связи с этим в отношении регулируемых организаций, владеющих объектами теплоснабжения на основании концессионного соглашения, дерегулирование цен (тарифов) на товары в сфере теплоснабжения не осуществляется (за исключением случаев, установленных частью 3 статьи 44 Федерального закона N 115-ФЗ).
Отдельно следует отметить, что частью 3 статьи 44 Федерального закона N 115-ФЗ также установлено, что по соглашению сторон концессионного соглашения, объектом которого являются в том числе объекты теплоснабжения, и по согласованию с органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, осуществляющими регулирование цен (тарифов), за исключением части 3.1 указанной статьи, установление, изменение, корректировка регулируемых цен (тарифов) на производимые и реализуемые концессионером товары, оказываемые услуги осуществляются до конца срока действия концессионного соглашения по правилам, действующим на момент соответственно установления, изменения, корректировки цен (тарифов) и предусмотренным федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.
По вопросу о возможности дерегулирования цен в отношениях с ЕТО.
В отношении объема тепловой энергии, необходимого для приготовления горячей воды, в целях осуществления регулируемого вида деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 07.12.2017 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", единая теплоснабжающая организация (далее - ЕТО), является потребителем тепловой энергии и вправе покупать такую тепловую энергию и (или) теплоноситель по цене, определенной соглашением сторон договора, в случае соответствия вида товара в сфере теплоснабжения критериям, установленными частью 2.1 статьи 8 Федерального закона N 190-ФЗ.
При этом, в отношении объема тепловой энергии, необходимого ЕТО для оказания коммунальных услуг по отоплению, действует ограничение, установленное пунктом 1 части 2.2 статьи 8 Федерального закона N 190-ФЗ, согласно которому реализация тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, необходимых для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и приравненным к нему категориям потребителей, подлежит регулированию.
По вопросу признания цены монопольно высокой.
Установление, поддержание монопольно высокой цены товара подпадает под запреты, предусмотренные статьей 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Согласно части 1 статьи 6 Закона о защите конкуренции монопольно высокой ценой товара является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и цену, которая сформировалась в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по составу покупателей или продавцов товара, условиям обращения товара, условиям доступа на товарный рынок, государственному регулированию, включая налогообложение и таможенно-тарифное регулирование (далее - сопоставимый товарный рынок), при наличии такого рынка на территории Российской Федерации или за ее пределами.
В процессе проведения антимонопольного расследования важно в полной мере провести исследование наличия (отсутствия) условий и факторов, предусмотренных частями 2 - 8 статьи 6 Закона о защите конкуренции.
Особое внимание необходимо уделить исследованию факторов, установленных частью 4 указанной статьи, согласно которой цена товара не признается монопольно высокой в случае непревышения цены, которая сформировалась в условиях конкуренции на сопоставимом товарном рынке.
Частью 1 статьи 6 Закона о защите конкуренции приведены в том числе два пути установления хозяйствующим субъектом монопольно высокой цены товара:
1) путем повышения ранее установленной цены товара, если при этом выполняются в совокупности следующие условия:
а) расходы, необходимые для производства и реализации товара, остались неизменными или их изменение не соответствует изменению цены товара;
б) состав продавцов или покупателей товара остался неизменным либо изменение состава продавцов или покупателей товара является незначительным;
в) условия обращения товара на товарном рынке, в том числе обусловленные мерами государственного регулирования, включая налогообложение, тарифное регулирование, остались неизменными или их изменение несоразмерно изменению цены товара;
2) путем поддержания или неснижения ранее установленной цены товара, если при этом выполняются в совокупности следующие условия:
а) расходы, необходимые для производства и реализации товара, существенно снизились;
б) состав продавцов или покупателей товара обусловливает возможность
в) условия обращения товара на товарном рынке, в том числе обусловленные мерами государственного регулирования, включая налогообложение, тарифное регулирование, обеспечивают возможность изменения цены товара в сторону уменьшения.
Для исследования всех указанных выше факторов в процессе проведения антимонопольного расследования используются два основных метода определения монопольно высокой цены товара:
1) затратный метод;
2) метод сопоставимых рынков.
Начинать оценку цены товара на предмет того, является ли она монопольно высокой, необходимо с установления наличия сопоставимых товарных рынков по составу покупателей или продавцов исследуемого товара, условиям обращения такого товара, условиям доступа на товарный рынок, государственному регулированию, включая налогообложение и таможенно-тарифное регулирование, в которых цена на исследуемый товар сформировалась в условиях конкуренции.
При этом, установление цены товара доминирующим хозяйствующим субъектом в пределах цены, сформированной в условиях конкуренции на сопоставимом товарном рынке, не может являться основанием для квалификации ее в качестве монопольно высокой без проведения анализа уровня затрат на производство и реализацию товара и получаемой таким субъектом прибыли.
Установление цены товара доминирующим хозяйствующим субъектом за пределами цены, сформированной в условиях конкуренции на сопоставимом товарном рынке, также потребует оценки ее с использованием также затратного метода.
Установление наличия сопоставимого конкурентного рынка осуществляется антимонопольным органом при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства в том числе с учетом сведений, представленных лицами, участвующими в деле.
В случае отсутствия сопоставимого товарного рынка, на котором цена товара формируется в условиях конкуренции, в отношении такого рынка презюмируется его функционирование в неконкурентных условиях. В таком случае установление монопольно высокой (низкой) цены осуществляется с использованием одного только затратного метода.
Необходимо отметить, что для рынка тепловой энергии характерно оказание услуг теплоснабжающими организациями потребителям в пределах расположения тепловых сетей. Присоединение теплопотребляющих объектов к сетям инженерно-технического обеспечения другого поставщика не всегда возможно и, как правило, требует значительных расходов.
Таким образом, географическими границами рынка будут границы локальных рынков в пределах территорий расположения технологической инфраструктуры (сетей) хозяйствующих субъектов, оказывавших услуги теплоснабжения или транспортировки тепловой энергии.
В целях обеспечения объективности результата оценки цены товара необходимо руководствоваться в том числе разъяснением N 1 Президиума ФАС России "Определение монопольно высокой и монопольно низкой цены товара", утвержденное протоколом Президиума ФАС России от 10.02.2016 N 2.
И.Ю.АРТЕМЬЕВ
