См. Документы Министерства транспорта Российской Федерации
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 февраля 2012 г. N КАС12-13
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зыкина В.Я., Харланова А.В.,
при секретаре К.Ю.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО", ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" о признании частично недействующими Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 40,
по кассационной жалобе ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО", ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2011 г., которым в удовлетворении заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО" К.В., ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" Д., поддержавших доводы кассационной жалобы, представителей Министерства транспорта Российской Федерации З., М.В., представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации М.Г., Б.В., Б.А., представителя Министерства экономического развития Российской Федерации С., представителей Федеральной службы безопасности Российской Федерации Ч., К.А., возражавших против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей кассационную жалобу обоснованной в части, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 40 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - Требования).
Названный нормативный правовой акт согласован с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации, зарегистрирован 1 марта 2011 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации, регистрационный номер 19978, опубликован в "Российской газете" от 16 марта 2011 г.
ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО", ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ", являющиеся субъектами транспортной безопасности, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании частично недействующими со дня принятия пунктов 5.8, 5.17, 5.18, 5.31.4, 5.31.13, 5.31.15, 5.31.23, 7.1, 7.7, 7.8, 7.9, 8.2, 8.7, 8.8, 8.9, 8.10, 9.2, 9.7, 9.8, 9.9, 9.10, 11.1, 11.7, 11.8, 11.9, 11.10, 12.2, 12.7, 12.8, 12.9, 12.10, 13.2, 13.7, 13.8, 13.9, 13.10, 15.1, 15.6, 15.7, 15.8, 15.9, 16.2, 16.7, 16.8, 16.9, 16.10, 17.2, 17.7, 17.8, 17.9, 17.10, 19.1, 19.7, 19.8, 19.9, 20.2, 20.7, 20.8, 20.9, 20.10, 21.2, 21.8, 21.9, 21.10, 21.11, 23.8, 23.9, 24.11, 24.12, 25.13, 25.14, 25.15, 27.7, 28.9, 29.13, 29.14, 31.5, 32.6, 33.12, 36.6, 36.7, 37.11 Требований.
В подтверждение заявления указали, что ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО" осуществляет аэропортовую деятельность в области аэродромного обеспечения, электросветотехнического обеспечения, поискового и аварийно-спасательного обеспечения, радиотехнического обеспечения и авиационной электросвязи, а ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" осуществляет аэропортовую деятельность в области обеспечения обслуживания в аэропорту пассажиров и багажа при внутренних и международных воздушных перевозках. Требования незаконно возлагают на них обязанности по обеспечению транспортной безопасности, свойственные исключительно государству, создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, нарушают права и законные интересы субъектов транспортной инфраструктуры.
По мнению заявителей, оспариваемые положения Требований противоречат Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (статьи 1, 4), Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (статья 12), Федеральному закону от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (статья 12), Федеральному закону от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", поскольку возлагают функции правоохранительных органов на субъекты транспортной инфраструктуры.
Решением Верховного Суда Российской Федерации 5 декабря 2011 г. в удовлетворении заявления отказано. В кассационной жалобе ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО" и ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" просят решение суда отменить и удовлетворить заявленные ими требования в полном объеме, ссылаясь на неправильное толкование судом норм материального права и нарушение норм процессуального законодательства.
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, находит ее подлежащей удовлетворению частично.
В силу Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 данного Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития. Указанные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры (статья 8).
Таким федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395, является Министерство транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России).
Минтранс России, действуя на основании и во исполнение указанного предписания, по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации, приказом от 8 февраля 2011 г. N 40 утвердило Требования, которыми определена система мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.
Согласно статье 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры (юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (статья 1 этого же Федерального закона), если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1).
Объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (часть 2).
До настоящего времени объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, не определены ни федеральным законом, ни нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.
Также отсутствуют другие нормативные правовые акты, возлагающие на иные, кроме субъектов транспортной инфраструктуры, организации, имеющие на балансе и эксплуатирующие транспорт, обязанности по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 12 названного Федерального закона субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обязаны оказывать содействие в выявлении, предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства, а также ликвидации их последствий, установлении причин и условий их совершения. Статьей 9 этого же Федерального закона предусмотрено, что реализация планов обеспечения транспортной безопасности и транспортных средств осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры.
Суд первой инстанции, проанализировав пункты 7.1, 7.6, 7.7, 7.8, 8.2, 8.7, 8.9, 9.2, 9.7, 9.8, 9.9, 11.1, 11.7, 11.8, 11.9, 12.2, 12.7, 12.9, 13.2, 13.7, 13.8, 13.9, 15.1, 15.6, 15.7, 15.8, 16.2, 16.7, 16.8, 16.9, 17.2, 17.7, 17.8, 17.9, 19.1, 19.6, 19.7, 19.8, 20.2, 20.8, 20.9, 21.2, 21.8, 21.9, 21.10, 23.8, 23.9, 24.11, 24.12, 25.13, 25.14, 25.15, 27.7, 28.9, 29.13, 29.14, 32.6 Требований на соответствие положениям действующего законодательства, пришел к правильному выводу о несостоятельности доводов заявителей о том, что предписаниями этих пунктов на субъекты транспортной инфраструктуры незаконно возложены функции правоохранительных органов, пресекать попытки противоправных действий, в том числе терактов, выявлять физических лиц, подготавливающих, совершающих противоправные действия, в том числе теракты, выявлять признаки совершения, подготовки противоправных действий, в том числе терактов.
Так, из содержания пунктов 7.1, 7.6, 7.7, 7.8, 8.2, 8.7, 8.8, 8.9, 9.2, 9.7, 9.9, 11.1, 11.7 и других вышеперечисленных пунктов Требований усматривается, что они предписывают субъектам транспортной инфраструктуры выявлять физических лиц и материальные объекты, подготавливающих или совершающих акты незаконного вмешательства, путем наблюдения, собеседования и проверки документов в целях обеспечения транспортной безопасности, путем патрульного объезда (обхода) периметра зоны транспортной безопасности, путем проведения досмотра, охраны, постоянного непрерывного контроля данных, эксплуатационных и функциональных показателей инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, что согласуется с требованиями статьи 12 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".
На основании положений Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (статьи 4, 8, 9) пунктом 5.5 Требований (заявителями не оспаривается) субъект транспортной инфраструктуры обязан образовать (сформировать) в соответствии с особыми уставными задачами и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от актов незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования, специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершения актов незаконного вмешательства в зоне транспортной безопасности и/или на критических элементах ОТИ и ТС, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов, группы из числа сотрудников подразделений транспортной безопасности.
Утверждение заявителей о том, что оспариваемые положения Требований не соответствуют Федеральным законам от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности", от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", проверено судом и правомерно отвергнуто по мотивам, изложенным в решении.
Установленные Требованиями обязанности по защите объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта не предусматривают осуществление субъектами транспортной инфраструктуры каких-либо оперативно-розыскных мер, а предусматривают меры, направленные на предупреждение, выявление, недопущение подготовки и пресечение попыток совершения актов незаконного вмешательства.
Согласно статье 9 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" субъекты транспортной инфраструктуры обязаны разрабатывать планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, которые утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности и предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, субъектами транспортной инфраструктуры совместно с органами государственной власти или органами местного самоуправления либо исключительно органами государственной власти.
Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации принимают участие в комплексном обеспечении транспортной безопасности в части своей компетенции и полномочий, предоставленных им, в том числе, Федеральными законами от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности", но обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры возложено на субъекты транспортной безопасности. Нормы, возлагающие на субъекты транспортной инфраструктуры обязанности по выявлению нарушителей, пресечению попыток совершения незаконных актов в отношении принадлежащих им объектов имущественного комплекса, сами по себе не исключают и не отменяют обязанности по обеспечению безопасности, возложенные федеральными законами на соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", определяя акт незаконного вмешательства как противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасности деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий, не устанавливает уголовную или административную ответственность (статья 1). Поэтому суд пришел к обоснованному выводу о несостоятельности доводов заявителя о том, что пункты 7.1, 9.2, 11.1, 12.2, 13.2, 15.1, 16.2, 17.2, 19.1, 20.2, 21.2 Требований используют термин "материальные объекты" в качестве субъекта правонарушения в противоречие Уголовному кодексу Российской Федерации и Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.
В судебном заседании Апелляционной коллегии представители Минтранса России пояснили, что в упомянутых пунктах Требований материальные объекты рассматриваются как предметы, которые могут быть использованы в целях подготовки или совершения акта незаконного вмешательства на ОТИ и ТС (например, использование самоходных, управляемых электронных или механических устройств) или включающие в себя предметы, вещества, устройства, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ и ТС.
Апелляционная коллегия полагает, что редакционная неточность, относящаяся к материальным объектам, которые сами по себе не могут подготавливать или совершать акт незаконного вмешательства, не влияет на законность оспариваемых пунктов Требований. В решении суда дана правильная оценка этому обстоятельству.
Пункт 5.8 Требований, обязывающий субъект транспортной инфраструктуры разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов его уязвимости, суд первой инстанции правильно признал соответствующим требованиям части 2 статьи 9 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 172 "Вопросы Федерального агентства воздушного транспорта" одной из функций Росавиации в установленной сфере деятельности является реализация комплекса мер, направленных на обеспечение защищенности ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства.
Согласно пункту 5.14.3 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396, Росавиация утверждает планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС в установленной сфере деятельности. Обязанность разработать план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС и организовать его, возложена приведенными выше нормативными правовыми актами на субъекты транспортной инфраструктуры. Установление срока реализации плана обеспечения транспортной безопасности, как правильно указал суд в решении, осуществлено Минтрансом России в пределах полномочий, предоставленных данному федеральному органу исполнительной власти, и не может рассматриваться как ограничение прав заявителей.
Пункт 5.31.13 Требований, предусматривающий, что пожарно-спасательные расчеты, аварийно-спасательные команды, команды поискового и аварийно-спасательного обеспечения, бригады скорой медицинской помощи, прибывшие для ликвидации пожаров, аварий, других чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также для эвакуации пострадавших и тяжелобольных, допускаются в зоны транспортной безопасности по разовым пропускам, выдаваемым на основании документов, удостоверяющих личность и должность (с учетом сопутствующих условий, установленных пунктами 5.31.4, 5.31.14, 5.31.16 Требований: заверенная печатью письменная заявка на выдачу пропуска, уведомление органов ФСБ и МВД России о выдаче разового пропуска, обязательное наличие сопровождающего и т.д.), суд правильно признал не противоречащим Федеральному закону от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". Названный Федеральный закон, вопреки утверждению заявителей, не содержит указания на беспрепятственный проезд аварийно-спасательных служб на аэродромы. Предусмотренное статьей 25 названного Федерального закона право спасателей на беспрепятственный проход на территорию и производственные объекты организаций, в жилые помещения для проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, как правильно указал суд в решении, не означает бесконтрольность их прохода на ОТИ и ТС воздушного транспорта.
Минтранс России, реализуя предоставленные ему законодателем полномочия по установлению требований по обеспечению транспортной безопасности для обеспечения состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства, утвердил Требования, позволяющие идентифицировать личность, не препятствующие беспрепятственному допуску при осуществлении своих полномочий работникам прокуратуры, Счетной палаты, аварийно-спасательным расчетам, бригадам скорой помощи, и направленные на предотвращение и исключение возможности бесконтрольного проникновения на ОТИ и ТС воздушного транспорта посторонних лиц в целях защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Не было у суда оснований для удовлетворения заявления и в части признания недействующими пунктов 5.31.15, 5.31.23 Требований, которые соответственно предусматривают, что постоянные пропуска в зону транспортной безопасности выдаются по согласованию с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере внутренних дел; образцы пропусков всех видов согласовываются с ФСБ России, МВД России и Росавиацией.
Положения этих пунктов согласуются с пунктом 5.28 Требований, которым предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры должен организовать пропускной и внутриобъектовый режимы на ОТС и/или ТС, и пунктами 5.31.10 и 5.6.6 Требований (заявителями не оспариваются), обязывающими субъект транспортной инфраструктуры выдать материальный пропуск на перемещение в зону транспортной безопасности предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для свободного перемещения, разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, в частности положение (инструкцию) о пропускном и внутриобъектовом режимах на ОТИ и ТС воздушного транспорта, в которых субъект транспортной инфраструктуры вправе урегулировать вопросы отказа в выдаче пропуска, доступа в зону транспортной инфраструктуры или организаций для лиц, осуществляющих деятельность на территории объекта, а также которые не являются представителями органов исполнительной власти.
Суд обоснованно исходил из того, что Требования не содержат предписания о запрете доступа на объекты транспортной инфраструктуры для сотрудников прокуратуры, Счетной палаты, экспертов.
Учитывая, что пункты 5.17, 5.18 Требований, устанавливающие механизм изменений конструктивных или технических элементов, технологических процессов на ОТИ и ТС, не регулируют вопросы архитектурно-строительного проектирования и получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, суд правомерно признал несостоятельными утверждения заявителей о противоречии этих пунктов положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации. В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации его положения к рассматриваемым в данном деле правоотношениям не применимы.
Довод кассационной жалобы о незаконном возложении на Росавиацию пунктами 5.17, 5.18 Требований дополнительных функций по принятию решений о наличии или отсутствии необходимости изменения значения присвоенной категории, проведения дополнительной оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры не соответствует действительности. Более того, заявители не наделены правом выступать в защиту прав и законных интересов Росавиации.
Отказывая в удовлетворении требования о признании недействующими пунктов 31.5, 33.12, 36.6, 36.7, 37.11 Требований, устанавливающих обязанность субъекта транспортной инфраструктуры выявлять потенциальных нарушителей, признаки подготовки или совершения акта незаконного вмешательства на ТС путем охраны в целях обеспечения транспортной безопасности, суд первой инстанции правильно исходил из того, что словосочетание "потенциальный нарушитель" не свидетельствует о незаконности этих норм, направленных исключительно на предупреждение совершения правонарушения (преступления). Процедура выявления потенциальных нарушителей является необходимой процедурой обеспечения безопасности ОТИ и ТС и может осуществляться подразделениями транспортной безопасности, в том числе путем визуального наблюдения за действиями и психологическим состоянием указанных лиц. Общеизвестно, что процедура выявления потенциальных нарушителей является мировой, и суд обоснованно сослался на это обстоятельство.
Отсутствует федеральный закон или иной нормативный правовой акт большей юридической силы, которым бы противоречили эти положения Требований.
В постановлении Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 940 "Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления) при установлении уровней безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" уровень N 1 определен как степень защищенности транспортного комплекса от потенциальных угроз, заключающихся в наличии совокупности вероятных условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.
Правильным является суждение суда о том, что потенциальный, то есть возможный нарушитель - это лицо, которое может совершить акт незаконного вмешательства, т.е. действие (бездействие), угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий.
Поскольку пункты 31.5, 33.12, 36.6, 36.7, 37.11 Требований не регулируют вопросы уголовной и административной ответственности, лишены каких-либо правовых оснований ссылки в кассационной жалобе на их противоречие Уголовному кодексу Российской Федерации и Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Требования имеют цель защитить ОТИ и/или ТС от актов незаконного вмешательства, а не устанавливать криминальную направленность акта незаконного вмешательства.
Пункты 24.12, 25.15, 29.14 Требований, обязывающие субъектов транспортной инфраструктуры пресекать попытки совершения актов незаконного вмешательства силами группы быстрого реагирования на борту транспортного средства и передавать выявленных нарушителей представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, во время обслуживания перевозки, правомерно признаны судом соответствующими действующему законодательству и не могут рассматриваться как незаконное возложение на субъектов транспортной инфраструктуры обязанностей по задержанию лиц и изъятию багажа.
Пунктом 2 статьи 83 Воздушного кодекса Российской Федерации определены службы, подразделения и органы, в чью компетенцию входит обеспечение авиационной безопасности. Службы авиационной безопасности гражданских аэродромов и аэропортов, эксплуатантов (авиационных предприятий) являются штатными подразделениями юридических лиц, непосредственно организующих и обеспечивающих деятельность аэродрома (аэропорта) и авиакомпаний, базирующихся на аэродроме. Службы авиационной безопасности являются службами с особыми уставными задачами, их деятельность регламентирована специальными нормативными правовыми актами (уставами), представляющими сотрудникам этих служб особые права (в том числе право применять оружие) и возлагающими на них особые обязанности.
Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что права и свободы гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В силу пункта 3 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации службы авиационной безопасности имеют право задерживать для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования авиационной безопасности, а также багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам, а в случаях, если жизни или здоровью пассажиров, членов экипажа воздушного судна, или других граждан угрожает опасность, применять меры в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В настоящее время службы авиационной безопасности осуществляют функции подразделений транспортной безопасности до их образования в соответствии с пунктами 5.5 и 5.38 Требований. Поэтому нельзя согласиться с доводом кассационной жалобы о том, что субъекты транспортной инфраструктуры не имеют отношения к обеспечению авиационной безопасности.
Верховный Суд Российской Федерации также обоснованно отказал заявителям в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 7.9, 8.10, 9.10, 11.10, 12.10, 13.10, 15.9, 16.10, 17.10, 19.9, 20.10, 21.11 Требований в части, устанавливающей обязанность передать выявленных нарушителей, а также предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для свободного перемещения, представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Эта обязанность соответствует требованиям статьи 12 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", предусматривающей, что субъекты транспортной инфраструктуры обязаны оказывать содействие в выявлении, предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства, а также ликвидации их последствий, установлении причин и условий их совершения, и вышеприведенным положениям Воздушного кодекса Российской Федерации.
Утверждения заявителей о том, что на субъекты транспортной инфраструктуры возлагается обязанность задержания и изъятия имущества в нарушение требований Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, несостоятельны. Передача выявленных нарушителей, предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в рассматриваемых случаях не является мерой процессуального принуждения, а является оправданной, необходима для защиты жизни и здоровья пассажиров, ОТИ и ТС, в целях пресечения актов незаконного вмешательства.
Вместе с тем, пункты 7.9, 8.10, 9.10, 12.10, 13.10, 15.9, 16.10, 17.10, 19.9, 20.10, 21.11 Требований в части установления времени передачи выявленных нарушителей и идентифицированных и распознанных предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, представителям подразделений федерального органа исполнительной власти в течение 5, 10 минут, одного часа, восьми часов с момента их выявления Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает противоречащими действующему законодательству.
Из материалов дела следует, что, устанавливая время для передачи выявленных нарушителей и идентифицированных и распознанных предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, Минтранс России учитывал территориальные особенности расположения субъектов транспортной инфраструктуры.
Между тем Минтранс России действующим законодательством не уполномочен устанавливать время для передачи выявленных нарушителей и идентифицированных и распознанных предметов и веществ.
Продолжительность передачи выявленных нарушителей представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативному регулированию в сфере внутренних дел, зависит от целого ряда обстоятельств и ее разумность должна определяться в каждом конкретном случае.
Поэтому Апелляционная коллегия считает необходимым отменить решение суда об отказе в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов 7.9, 8.10, 9.10, 12.10, 13.10, 15.9, 16.10, 17.10, 19.9, 20.10, 21.11 Требований в части установления времени передачи выявленных нарушителей и идентифицированных и распознанных предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и принять новое решение в этой части требований, удовлетворив их.
Довод кассационной жалобы о том, что суд первой инстанции рассмотрел только сорок шесть из оспариваемых восьмидесяти четырех пунктов Требований, не исследовал все оспариваемые пункты, противоречит содержанию решения суда. Проверяя законность оспариваемых заявителями положений Требований, суд первой инстанции не всегда полностью перечислял их, указывая и другие пункты Требований, которые содержали аналогичные положения.
Ссылки в кассационной жалобе на то, что судом не исследованы доказательства по делу, не установлены существенные обстоятельства для дела, связанные с реальным выполнением заявителями установленных законом требований к авиационной безопасности, правового значения не имеют для разрешения данного дела. При проверке законности нормативных правовых актов суд проверяет их на соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (статья 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Ошибочными являются доводы кассационной жалобы о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права.
Ссылка в кассационной жалобе на "размытость" Требований неосновательна, их положения во взаимосвязи с действующим законодательством являются определенными, понятными для исполнения.
Утверждение в кассационной жалобе о том, что суд вышел за пределы своей компетенции, раскрыв понятие "потенциальный нарушитель", не состоятельно, поскольку суд, как правоприменитель, вправе дать толкование положений нормативного правового акта, законность которого он проверяет.
Руководствуясь статьями 360, 361, 362, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 1 января 2012 г.), статьей 2 Федерального закона от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации", Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2011 г. в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 7.9, 8.10, 9.10, 12.10, 13.10, 15.9, 16.10, 17.10, 19.9, 20.10, 21.11 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 40, отменить, принять в указанной части новое решение, которым пункты 7.9, 8.10, 9.10, 12.10, 13.10, 15.9, 16.10, 17.10, 19.9, 20.10, 21.11 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих различные уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 40, в части установления времени передачи выявленных нарушителей и идентифицированных и распознанных предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, представителям подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, признать недействующими.
В остальной части решение суда оставить без изменения, кассационную жалобу ЗАО "МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ ДОМОДЕДОВО", ЗАО "ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ" - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Я.ЗЫКИН
А.В.ХАРЛАНОВ
