КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 июля 2016 г. N 1358-О
ПО ЗАПРОСУ
ГРУППЫ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 30 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА
НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
И СТАТЕЙ 32 И 35 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВЫБОРАХ
ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО
СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи К.В. Арановского, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса группы депутатов Государственной Думы,
установил:
1. Группа депутатов Государственной Думы в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность ряда положений, внесенных в статью 30 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Федеральным законом от 9 марта 2016 года N 66-ФЗ, а именно:
пункта 1.1, согласно которому на всех заседаниях избирательной комиссии и при осуществлении ею работы с документами, указанными в пункте 1 данной статьи, вправе присутствовать представители средств массовой информации, за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.2 данной статьи;
пункта 1.2, согласно которому на заседаниях избирательной комиссии при установлении ею итогов голосования, определении результатов выборов, референдума, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума вправе присутствовать представители средств массовой информации, работающие в редакциях средств массовой информации на основании заключенного не менее чем за два месяца до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, референдума трудового или возмездного гражданско-правового договора, аккредитованные в соответствии с пунктом 11.2 данной статьи;
пункта 11.1, согласно которому представители средств массовой информации, указанные в пункте 1.2 данной статьи, вправе находиться в помещении для голосования в день голосования, в дни досрочного голосования, а также производить фото- и видеосъемку, предварительно уведомив об этом председателя, заместителя председателя или секретаря соответствующей избирательной комиссии;
пункта 11.2, согласно которому для осуществления полномочий, указанных в пунктах 1.2, 3, 11.1 данной статьи, представители средств массовой информации аккредитуются в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или по ее поручению избирательной комиссией субъекта Российской Федерации; заявки на аккредитацию для осуществления указанных полномочий должны быть поданы редакциями средств массовой информации в избирательную комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования (досрочного голосования);
пункта 11.3, согласно которому аккредитованный в соответствии с пунктом 11.2 данной статьи представитель средства массовой информации считается извещенным о проведении мероприятия избирательной комиссии, если выполнены требования закона об опубликовании (обнародовании) соответствующей информации.
Заявители оспаривают конституционность также следующих положений Федерального закона от 22 февраля 2014 года N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации":
части 1.1 статьи 32, согласно которой на всех заседаниях избирательной комиссии и при осуществлении ею работы с документами, указанными в части 1 данной статьи, вправе присутствовать представители средств массовой информации, за исключением случая, предусмотренного частью 1.2 данной статьи;
части 1.2 статьи 32, согласно которой на заседаниях избирательной комиссии при установлении ею итогов голосования, определении результатов выборов, референдума, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума вправе присутствовать представители средств массовой информации, работающие в редакциях средств массовой информации на основании заключенного не менее чем за два месяца до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы трудового или возмездного гражданско-правового договора, аккредитованные в соответствии с частью 3 статьи 35 данного Федерального закона;
части 3 статьи 35, согласно которой для осуществления полномочий, указанных в частях 1.2, 5 и 6 статьи 32 и части 2 статьи 35 данного Федерального закона, представители средств массовой информации аккредитуются в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или по ее поручению избирательной комиссией субъекта Российской Федерации; заявки на аккредитацию для осуществления указанных полномочий должны быть поданы редакцией средства массовой информации в комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования (досрочного голосования).
По мнению заявителей, оспариваемые законоположения, предусматривающие условия допуска к освещению работы избирательных комиссий при подсчете голосов избирателей и подведении итогов голосования, разделяют представителей средств массовой информации на аккредитованных с правом на получение информации об отдельных видах избирательной деятельности, обязанных предоставлять для этого свои персональные данные, и тех, кто не имеет такого права, чем ограничивают право средств массовой информации и их работников на поиск информации о выборах (референдуме).
Кроме того, как утверждают заявители, оспариваемые законоположения не согласуются с положениями Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации", закрепляющими условия аккредитации представителей средств массовой информации, и не соответствуют конституционному критерию формальной определенности закона, поскольку предусматривают иные условия и виды аккредитации, нежели статья 48 названного Закона, а также не позволяют точно установить, в какую из избирательных комиссий редакция средства массовой информации обязана обращаться за аккредитацией и должна ли она предъявлять копии приказов или трудовых либо гражданско-правовых договоров с работниками в подтверждение их работы в редакции в течение не менее двух месяцев до дня официального опубликования решения о назначении выборов (референдума). По этим основаниям заявители просят признать оспариваемые законоположения не соответствующими статьям 19 (части 2 и 3), 23, 24, 29 (части 3 - 5) и 55 Конституции Российской Федерации.
2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, при этом высшим непосредственным выражением власти народа выступают референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1 - 3). Конституцией Российской Федерации также предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина, включая свободу мысли и слова, право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, свободу массовой информации, а также право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и участвовать в референдуме (статья 29, части 1, 4 и 5; статья 32, части 1 и 2), определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; в обязанность государства входят их признание, соблюдение и защита (статьи 2 и 18).
В целях гарантирования конституционно закрепленной свободы выборов и референдумов в Российской Федерации в силу статей 3, 29 и 32 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1) и 76 (части 1 и 2) устанавливается порядок и условия их информационного обеспечения. Как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года N 7-П, положения статьи 29 Конституции Российской Федерации, служащие конституционно-правовой основой информационного обеспечения выборов, требуют надлежащих законодательных гарантий реализации права граждан на получение и распространение информации о выборах при условии достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как право на свободные выборы и право на свободу слова и свободу информации, с учетом природы этих прав, а также исходя из необходимости соблюдения публично-правовых интересов, в частности установления таких условий и порядка информационного обеспечения выборов, которые надлежащим образом гарантировали бы проведение свободных выборов на основе демократических стандартов и разрешение коллизий между правом на свободные выборы и свободой слова и выражения мнений.
Такой вывод соотносится с правовой позицией Европейского Суда по правам человека, который, признавая за государствами при регулировании избирательной системы значительные пределы усмотрения, указал, что избирательное законодательство, различное в разных странах, время от времени изменяется и должно оцениваться в свете политического развития конкретной страны, а потому те или иные установления, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданны в другой - при том, однако, условии, что избирательная система обеспечивает свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти (постановление от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии").
Обращаясь к вопросу о взаимосвязи права на свободные выборы и права на свободу слова и информации, Европейский Суд по правам человека в постановлении от 19 февраля 1998 года по делу "Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства" подчеркнул, что свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы, взаимосвязаны и укрепляют друг друга; по этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам; в то же время при некоторых обстоятельствах эти два права, цель которых - обеспечить свободное выражение мнений народа при избрании законодательной власти, могут вступать в конфликт, и тогда может быть необходимо введение до или во время проведения выборов определенных ограничений свободы слова, которые неприемлемы в обычных условиях.
В Постановлении от 30 октября 2003 года N 15-П Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, корреспондирующих положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод о том, что свободные выборы должны проводиться с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти (статья 3 Протокола N 1 к Конвенции), и что каждый имеет право на свободу выражения мнений, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны органов публичной власти и независимо от государственных границ (пункт 1 статьи 10), пришел к выводу о том, что информационное обеспечение свободных выборов и референдумов включает как информирование избирателей, так и предвыборную агитацию; за гражданами и общественными объединениями федеральный закон признает право проведения предвыборной агитации в допускаемых законом формах и законными методами, представители же средств массовой информации не должны являться субъектами агитационной деятельности - организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, лишь информируют избирателей. Как следует из статей 3 (часть 3), 17 (часть 3), 29 (часть 5), 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в целях защиты права на свободные выборы и обеспечения свободного волеизъявления избирателей могут быть установлены условия присутствия представителей средств массовой информации при осуществлении отдельных избирательных процедур.
2.1. Внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом от 9 марта 2016 года N 66-ФЗ изменения, касающиеся порядка освещения выборов и референдумов в средствах массовой информации, направлены, как и принятые в этой области ранее правовые акты, на упорядочение организации работы избирательных комиссий и создание условий, обеспечивающих, с учетом накопленного опыта, их беспрепятственное функционирование.
Предписанная оспариваемыми в запросе депутатов Государственной Думы законоположениями аккредитация представителей средств массовой информации носит уведомительный характер, предполагающий, что все представители средств массовой информации, которые отвечают законным требованиям, подлежат аккредитации. Что касается требования о двухмесячном стаже представителя средства массовой информации, то эти законоположения, вопреки утверждению заявителей, сами по себе не связывают редакции средств массовой информации обязанностью подтверждать его каким-либо определенным образом (копиями договоров, приказов и т.п.), а соответственно, и избирательные комиссии - при отсутствии прямых нормативных предписаний на этот счет - не могут рассматривать представление каких-либо конкретных документов в подтверждение требуемого стажа как обязательное условие аккредитации представителей средств массовой информации и, исходя из презумпции их добросовестности, не могут отказать в аккредитации.
Требование же о документальном подтверждении стажа (в случае его установления Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или иной избирательной комиссией) не должно быть избыточным либо неисполнимым в рамках обычного делопроизводства, поскольку это необоснованно превращало бы условие реализации права в правоограничение. Между тем избирательные комиссии не лишены возможности проверять действительность полученных сведений с применением законных средств.
Кроме того, требование аккредитации предусмотрено лишь для случаев, когда представители средств массовой информации присутствуют на заседаниях избирательных комиссий и в помещениях для голосования на определенных этапах выборов, а именно когда избирательные процедуры объективно вызывают повышенный интерес и когда неконтролируемое присутствие на избирательных участках и на заседаниях избирательных комиссий представителей средств массовой информации способно затруднить волеизъявление граждан и работу избирательных комиссий, обязанных правильно и своевременно совершать определенные избирательные действия.
В то же время цели одной только рациональной организации деятельности государственных органов, включая избирательные комиссии, не могут служить основанием для ограничения прав и свобод граждан в Российской Федерации как правовом и демократическом государстве, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность публичной власти, - оно допустимо лишь для защиты конституционно признаваемых ценностей и лишь при условии применения соразмерных правовых средств (статьи 2 и 18; статья 55, части 2 и 3; статья 56, часть 3, Конституции Российской Федерации). На это Конституционный Суд Российской Федерации обращал внимание во многих своих решениях (постановления от 20 декабря 1995 года N 17-П, от 15 января 1998 года N 2-П, от 18 февраля 2000 года N 3-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П, от 22 июня 2010 года N 14-П, от 30 июня 2011 года N 13-П, от 7 июня 2012 года N 14-П, от 20 июля 2012 года N 20-П и др.). Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации подлежит учету как в законотворческой, так и в правоприменительной деятельности, прежде всего судов.
Оспариваемые законоположения о двухмесячном стаже аккредитуемых работников - по их смыслу - не могут рассматриваться как предполагающие обязательное наличие трудового или возмездного гражданско-правового договора, заключенного не менее чем за два месяца до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов (референдума), о работе именно в конкретном средстве массовой информации. Соответственно, его применение - в силу указанной правовой позиции в контексте статьи 18 Конституции Российской Федерации - в качестве основания для отказа в аккредитации журналистов, которые на день официального опубликования решения о назначении выборов имеют достаточный профессиональный стаж работы в средствах массовой информации на основании трудового или возмездного гражданско-правового договора, но вступили в соответствующие правоотношения с редакцией того средства массовой информации, которое подает заявку на их аккредитацию, позже, чем за два месяца до назначения выборов, не исключало бы вывод об умалении конституционных прав и свобод, в частности свободы массовой информации.
2.2. Утверждение заявителей об отступлении оспариваемых правил от конституционного критерия формальной определенности также не имеет достаточных оснований. Пункт 11.2 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункт 11.2 части 3 статьи 35 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривают установление Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (или по ее поручению - избирательной комиссией субъекта Российской Федерации) порядка аккредитации, включая условия подачи соответствующих заявок, и сами по себе непосредственно определяют лишь сроки обращения с такими заявками.
Следовательно, закрепление формально не определенного порядка аккредитации представителей средств массовой информации ими не предрешается, проверка же нормативных актов избирательных комиссий в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации не входит.
Что касается довода заявителей о противоречии оспариваемых норм положениям Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", то проверка одних законодательных норм на соответствие другим также не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
2.3. Таким образом, неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемых законоположений не усматривается.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации, следуя правовым позициям, изложенным в ряде его решений, презюмирует добросовестность законодательных намерений и приверженность органов законодательной власти общеправовым и конституционным принципам, предопределяющим содержание конституционных прав человека и граждан, носящим универсальный характер и оказывающим регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений (постановления от 27 января 1993 года N 1-П, от 10 апреля 2003 года N 5-П, от 20 декабря 2010 года N 22-П, от 30 марта 2012 года N 9-П, от 5 июня 2012 года N 13-П, от 27 июня 2013 года N 15-П и др.). В силу этой презумпции конституционность положений федеральных избирательных законов не должна быть поставлена под сомнение без должных на то оснований, установленных в конституционном судопроизводстве, начиная с оценки допустимости обращения.
Предположения же о правонарушающих последствиях будущего применения оспариваемых законоположений не имеют преимущества перед конституционными презумпциями, от которых Конституционный Суд Российской Федерации не может отступить, поскольку буквальный смысл этих законоположений не позволяет прийти к выводу о наличии неопределенности в вопросе об их конституционности, а практика их применения на момент предварительного рассмотрения обращения отсутствует.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми запрос в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимым.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
К.В. АРАНОВСКОГО ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РФ ОТ 7 ИЮЛЯ 2016 ГОДА N 1358-О
В пятом предложении пункта 1 статьи 30 Федерального закона N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 67-ФЗ) в прежней редакции было изложено: "На всех заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными документами, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума вправе присутствовать представители средств массовой информации". Федеральный закон от 9 марта 2016 года N 66-ФЗ (статья 5) исключил из этой статьи пятое предложение и дополнил ее пунктами 1.1 и 1.2, действующими во взаимосвязи с ее пунктом 11.2, и тем самым ввел исключение из права представителей СМИ присутствовать на заседаниях комиссий, когда они ведут подсчет голосов, устанавливают итоги голосования и определяют результаты выборов (референдума). На таких заседаниях представители СМИ вправе присутствовать, если исполнен совместно ряд условий, а именно:
1) если они работают в редакциях СМИ на основании трудового или возмездного гражданско-правового договора и такой договор заключен не менее чем за два месяца до дня назначения выборов;
2) если они аккредитованы "для осуществления указанных полномочий" в порядке, установленном ЦИК России (региональными избирательными комиссиями по ее поручению), и заявки на их аккредитацию поданы редакциями не позднее чем за три дня до дня голосования (в том числе досрочного).
Те же условия установлены новой редакцией Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (части 1.1, 1.2, 5 статьи 32; части 2 и 3 статьи 35).
В этой связи нужно прежде всего решить, создают ли такие условия правоограничения. В академическом правоведении известно понятие пределов, или границ, права, когда в них видят свойства различных прав или объективные условия их использования. Эти рамки, определяя объем, содержание или назначение права, выглядят нейтрально и естественно, так что признаки правоограничения от них отпадают и оценка их конституционности теряет всякий смысл. Так, право наследования нельзя использовать, скажем, для проведения митингов и шествий, что, разумеется, нельзя трактовать как правоограничение. Пределы этого рода разумеются сами собой и обращают на себя внимание главным образом на высотах юридической учености. Но в реальных правоотношениях пределы права распознают не столько в его определении и отграничении прав друг от друга, сколько в их ограничении обязательными условиями, когда правами можно пользоваться "за исключением...", "не более чем...", "при условии если...", а иначе - нельзя. Это изымает из прав и свобод часть правомочий, ограничивает их условиями времени, обстановки, определенным кругом управомоченных лиц и т.д.
В таком значении можно обсуждать и условия, установленные оспариваемыми законоположениями, потому что без них представителю СМИ нельзя присутствовать на заседании, когда комиссия считает голоса, устанавливает итоги голосования, определяет результаты выборов.
Отвлеченно можно представить, что конституционные основания права на такое присутствие не так очевидны, чтобы обеспечить его каждому журналисту во всех случаях; что Конституция Российской Федерации не предрешает содержание закона в этой части и тем самым не дает оснований ставить его под сомнение. Но право на информацию, свобода массовой информации стоят в ряду прав и свобод, защищенных самой Конституцией Российской Федерации (части 4 и 5 статьи 29), что не позволяет делать из них изъятия без конституционных на то оснований. К тому же часть 1 статьи 55 Конституции Российской Федерации не только запрещает отрицание и умаление перечисленных ею прав и свобод, но и дает защиту правам, которые не поименованы в ней, но относятся к общепризнанным. Общее признание в России должны иметь во всяком случае права, предусмотренные российскими законами, поскольку те общеобязательны. Правила части 3 той же статьи позволяют ограничивать права и свободы не просто в силу законодательного усмотрения, а лишь по установленным ею основаниям.
Все представители СМИ имели прежде право присутствовать на всех заседаниях комиссии без ограничений, не нарушая, конечно, законных условий такого присутствия. В том, что это право было, нельзя сомневаться, поскольку закон и теперь его признает (прежде всего Закон N 67-ФЗ, пункт 1 статьи 30 "Гласность в деятельности комиссий"), допуская присутствие представителей СМИ и на заседаниях комиссии, и при ее работе со списками избирателей, бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования, сводными таблицами.
Однако пределы, в которых можно пользоваться этим правом, изменились со введением новых условий. Если же условия похожи на правоограничения, то, возможно, это и есть ограничение свободы массовой информации и связанных с нею прав.
Если бы Конституционный Суд Российской Федерации нашел в оспариваемых законоположениях правоограничение, он мог бы определить, имеет ли оно конституционные основания, начиная с того, есть ли необходимость в защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства от чрезмерного или злоупотребительного использования прав СМИ. Чтобы это выяснить, нужно установить, что оно действительно чем-нибудь угрожает или вредит конституционным ценностям, потому что цели защиты имеют смысл, когда существуют опасность, угроза или причиняемый вред, которые нужно предотвратить, пресечь или возместить. Защищать ценности можно от чего-нибудь определенного, когда риск и вред налицо и можно представить, в чем они состоят. Нельзя ограничивать права и свободы впрок, из одной лишь умозрительной предосторожности - из таких опасений, когда угрозы больше предчувствуют, нежели представляют в действительности. Конечно, в оценке рисков на будущее всегда есть доля неясности, а законодательная власть имеет право на допустимые погрешности, но опасность все же должна быть реальной, и это нужно установить в доказанных обстоятельствах или в общеизвестных и очевидных фактах.
И если бы угрозы подтвердились, полагалось бы далее выяснить, может ли законное правоограничение с ними справиться или восполнить вред, либо оно непригодно (неуместно, несостоятельно) как средство защиты.
Если и эти вопросы решить положительно, то конституционное правосудие могло бы оценить и соблюдение "той меры", которую предписывает часть 3 статьи 55 Российской Конституции, с тем чтобы законное ограничение прав само не стало правонарушающим по избыточной строгости.
Такие выяснения можно было предпринять в производстве по делу, где, возможно, и не пришлось бы исполнять всю "программу" судебного исследования. Не исключено, что в разбирательстве сразу бы открылось прежнее упущение в избирательном законе, устраненное новым законодательным решением, которое навело порядок там, где и полагалось его навести. Возможно даже, что в отсутствие практики применения спорных законоположений хватило бы и презумпции конституционности закона, правонарушающий эффект которого пока не доказан.
Между тем оспариваемые условия присутствия представителей СМИ на заседаниях комиссий представляют собой нововведение с признаками правоограничений. Это можно заметить не только в сравнении с прежними правилами, но и с общими условиями аккредитации журналистов. Так, статья 48 Федерального закона "О средствах массовой информации" до сих пор определяет аккредитацию журналистов не в ограничительном, а, скорее, в поощрительном смысле, располагая СМИ ко взаимодействию с властями на удобных для всех условиях - части 3 и 4 названной статьи не сокращают права СМИ, а, наоборот, обязывают органы, организации и учреждения, аккредитовавшие журналистов, заблаговременно извещать их о заседаниях и совещаниях, обеспечивать их стенограммами, протоколами, документами, условиями ведения записи; аккредитованных журналистов приглашают на заседания и совещания, что, однако, не ограничивает прочих в праве присутствовать на общедоступных мероприятиях, включая заседания избирательных комиссий. В оспариваемых же правилах договорный стаж и аккредитация образуют обязательные условия присутствия журналистов на итоговых счетно-протокольных заседаниях комиссии, притом что за этим изъятием они по-прежнему не обязательны.
Стенограмма парламентских чтений не самодостаточна как доказательство, но ее можно учесть, чтобы предположить, создает ли закон правоограничения. В этом смысле обращает на себя внимание высказывание докладчика законопроекта, который полагал, что будущим законом в его оспариваемой части "будет поставлен заслон" тем, кто, "прикрываясь журналистским удостоверением, хочет вмешиваться незаконно в избирательный процесс". Одного лишь высказывания о предстоящем законе недостаточно, чтобы сделать твердый вывод о том, что сам закон содержит правоограничение и что, тем более, он предназначен пресечь намерения (тех, кто "хочет вмешиваться..."). Но выражение "поставить заслон" все же передает смысл ограничения.
Это позволяет сопоставить заключенную в нем цель с конституционными целями. Если речь в самом деле об ограничениях права, то их конституционные основания неочевидны. Они не следуют из общеизвестных фактов, например из большого числа правонарушающих случаев, которое было бы доказано и само доказывало действительную опасность злоупотребления правами журналиста на выборах. Мнения по этому поводу высказаны, но они не заменяют фактов, особенно в сопровождении оценочных суждений.
Не все согласятся с тем, что нужно всерьез опасаться множества злоупотреблений свободой массовой информации со стороны недобросовестных или притворных журналистов, как и с тем, что многолюдное присутствие СМИ на избирательных участках представляет собой недопустимую угрозу. Напротив, многие убеждены в том, что гласность и прозрачность демократических выборов, право поиска, получения и распространения информации, свобода массовой информации представляют собой бесспорную ценность, которая состоит под конституционной защитой и несомненно сообщается с основами конституционного строя. С этими убеждениями нельзя не презюмировать добросовестное использование свобод, что предполагает истолкование попутных издержек в духе терпимости. Беспокойные и неудобные стороны в осуществлении свободы нельзя считать угрозой Конституции или злоупотреблением, пока иное не доказано. Конституционной демократии опасны и противопоказаны упадок свобод и закрытость избирательных процедур, которая омрачает сомнениями честные выборы.
Материалы парламентских работ сами по себе не опровергают оспариваемые законоположения в их конституционных основаниях, тем более что сами депутаты, подписавшие запрос, не опровергали их в открытых дебатах (судя по стенограмме второго и третьего чтений, возражал только депутат А.Н. Диденко). Но это не снимает неясностей, особенно если конституционные основания спорного законодательного решения отчетливо не названы.
Принятая редакция оспариваемых законоположений появилась не в первом, а во втором чтении, что не позволяет уверенно их связать с опытом и практикой прежних избирательных кампаний, которыми был изначально обоснован весь законопроект (в пояснительной записке). Если бы угрозы выборам и риск злоупотребления правами СМИ уверенно проявились в избирательном опыте, то и решение назрело бы с такой очевидностью, что его не отложили бы до второго чтения, совпадающего с финалом парламентского процесса (с третьим чтением). И будь его основания вполне убедительны, в нем вряд ли сомневалось бы столько депутатов. Между тем, по словам докладчика, "...многие говорили, что введение аккредитации помешает средствам массовой информации вести наблюдение...". В этой спорной части законопроекта голоса сильно разошлись. Большинство составило 52,9% голосов, никто не воздержался, а 36,4% голосовали "против". Если прибавить 10,7% депутатов, которые не воздержались и не голосовали, то в пользу законодательного решения нельзя засчитать 47,1% голосов (почти половину).
В отношении того, пригодны ли введенные условия аккредитации для достижения предполагаемых ими целей, тоже не все бесспорно.
Если выборам вправду угрожает чрезмерное присутствие журналистов, тем более ненастоящих, то разве снимут эту опасность ограничения по признаку стажа и заключенного договора, притом что в избирательном законе круг аккредитуемых лиц описан гораздо шире, чем в Федеральном законе "О средствах массовой информации"? В названном законе статья 48 предусматривает аккредитацию только журналистов, а Закон N 67-ФЗ допускает ее для представителей СМИ, определяя представителя средства массовой информации как лицо с редакционным удостоверением или иным документом о полномочиях представителя организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации (пункт 52 статьи 2). Это позволяет быть представителем (со стажем, заключенным договором и уполномочивающим документом) даже распространителю продукции, которого статья 2 Закона о СМИ не относит к журналистам, но предусматривает договор между ним и редакцией. Журналисты же, в силу той же статьи, выполняют редактирование, создание, сбор, подготовку сообщений и материалов не только в договорно-трудовых отношениях, но и без договора, если их уполномочила к этому редакция.
Если признак договорного стажа формально не предрешает статус журналиста и позволяет представлять СМИ иным работникам редакций, то как это обеспечит избирателям и комиссии присутствие именно журналистов? При этом настоящим журналистам, пусть и "бездоговорным", но законно уполномоченным редакциями, законодательные нововведения, вероятно, не позволят присутствовать на счетно-протокольных заседаниях избирательных комиссий.
Если аккредитация обязательна, чтобы избыточное присутствие представителей СМИ не нарушало работу избирательных комиссий в самое трудное время, когда они считают голоса или подводят итоги, то годится ли она для достижения этой цели, если выполнять аккредитацию на уведомительных условиях и без "отсева", как обещано по парламентской стенограмме? Уведомительные условия позволяют региональным комиссиям заблаговременно аккредитовать много лиц. И даже если аккредитацию получат немногие, что помешает им собраться в неудобных количествах на участках, где происходят яркие избирательные события? Если же ограничение с достижением целей не справится, то зачем его вводить, тем более что оно может сузить круг журналистов, занятых освещением выборов на решающем отрезке кампании, и оставить часть комиссий без внимания СМИ.
В стенограмме заседания Государственной Думы записано, кроме прочего, что обязательная аккредитация должна отделить журналистов от наблюдателей. Но журналисты и наблюдатели обеспечивают гласность в деятельности комиссий, что прямо следует из титула статьи 30 Закона N 67-ФЗ; те и другие одинаково не вправе препятствовать работе комиссий и вообще нарушать закон, например агитировать; те и другие наблюдают, замечают, записывают и т.п. Наблюдение в практическом смысле составляет исходную часть поиска и сбора информации, и в этом значении исключать его из работы журналиста сомнительно. Наблюдатели следят за соблюдением правил и отмечают нарушения, но и журналист наблюдает избирательные события и вряд ли оставит без внимания нарушение правил, если заметит его признаки. Вряд ли различия нужны просто ради различий. Но даже если думать, что журналисты и наблюдатели недостаточно обособленны, то разве аккредитация вносит что-то существенное в правовое положение тех и других, кроме обременения для журналистов?
В отношении соразмерности предполагаемых правоограничений применительно к тому, насколько они соотносятся с необходимостью поддержания правопорядка в избирательных правоотношениях, нужно сопоставить нововведения с доступными средствами, которые уже обеспечивают порядок на выборах. Тогда бы можно было выяснить, имеют ли действующие меры уголовной, административной ответственности предупредительный, пресекательный и карательный эффект, работают ли меры процессуального принуждения и специальные меры, как то удаление нарушителей с избирательного участка. Если же их достаточно, чтобы комиссии и полиция удовлетворительно справились с поддержанием порядка на выборах, то дополнительные ограничения вряд ли оправданны. Не исключено, что они внесут чрезмерную строгость в избирательную кампанию, где участники ведут напряженную деятельность, связаны формальностями и сроками электорального соревнования. В любом живом деле, в подлинном, бодром и решающем народовластии определенные беспокойства и несогласия неизбежны и объективно необходимы. Конституционная демократия невозможна при гражданском бесчувствии, и, стало быть, ей не свойственны слишком смирные избирательные кампании, где никто никому и ничем не мешает. Правовое государство, в отличие от полицейского, не может себе позволить всеобщего строгого благочиния, где замирала бы гражданская и политическая свобода.
Иногда присутствие журналистов, может быть, и беспокоит комиссии при выполнении счетно-протокольных работ. Но все небезупречны, а нарушения со стороны комиссии могут вредить электоральному народовластию не меньше, чем неумеренное внимание прессы. Вряд ли беспокойное присутствие СМИ опаснее комиссионных погрешностей, зато нельзя исключать, что оно мобилизует и помогает комиссии удержаться от нарушений. Если же аккредитация снизит уровень внимания СМИ к выборам, то комиссиям останется самоконтроль, контроль вышестоящих комиссий, прокурора и наблюдателей, присутствие которых, однако, не всем гарантировано. Вопреки принципу поддержания доверия к закону и действиям властей это сузило бы пределы реализации права граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности органов публичной власти, гарантированное частью 1 статьи 38 Закона "О средствах массовой информации".
Кроме того, по ряду признаков оспариваемые законоположения позволяют обсуждать их соответствие конституционному критерию формальной определенности закона. Так, право представителей СМИ присутствовать на соответствующих заседаниях комиссии обусловлено тем, что они работают в редакциях СМИ по трудовому или гражданско-правовому договору, заключенному не менее чем за два месяца до дня назначения выборов. Но договоры бывают срочными, и срок их может закончиться так, что новый договор заключен позже установленного законом срока. Формально это образует основание отказа в аккредитации тому журналисту, который работал в редакции дольше двух месяцев и продолжает работать по вновь заключенному договору. Чтобы истолковать эти правила в пользу журналиста, потребуется, может быть, благоусмотрение комиссий.
Далее, к присутствию на соответствующих заседаниях комиссии допускаются представители СМИ, которые работают по договору с редакцией. При этом аккредитация записана как отдельное условие. Это позволяет прочитать в законоположениях не одно составное условие, а два по отдельности: чтобы присутствовать, нужно: 1) состоять с редакцией в договоре, что придется, видимо, доказывать, и 2) быть аккредитованным. Если аккредитацию проведут региональные комиссии и ЦИК России, то совместно оба условия можно исполнить для присутствия на заседаниях этих высокопоставленных комиссий - доказать им договорный стаж и в них же пройти аккредитацию. Такая комиссия и получит сразу полный набор условий, чтобы на ее заседаниях присутствовал представитель СМИ. Но если нужно присутствовать на заседании участковой, территориальной комиссии, то правила, как они записаны в пункте 1.2 статьи 30 Закона N 67-ФЗ, позволяют ей запросить по отдельности и доказательства договора с редакцией, и документ об аккредитации. Вряд ли комиссии станут этим злоупотреблять, но закон не должен ставить стороны в двусмысленное положение, где они зависят от его благосклонной или суровой интерпретации.
В отношении оспариваемых законоположений изложенное свидетельствует об их конституционно-правовой неопределенности.
МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.Д. КНЯЗЕВА ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РФ ОТ 7 ИЮЛЯ 2016 ГОДА N 1358-О
Свободные выборы и свобода массовой информации относятся к конституционным ценностям, имеющим фундаментальное значение для демократического правового государства. Согласно Конституции Российской Федерации свободные выборы являются - наряду с референдумом - высшим непосредственным выражением власти народа (статья 3, часть 3), что во взаимосвязи с Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 25), Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1) и Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (статья 1, пункт 2) обязывает российские власти проводить их с соблюдением разумной периодичности на основе принципов всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании и в таких условиях, которые гарантируют обязательный, справедливый, открытый и гласный характер выборов и подлинность свободного волеизъявления избирателей.
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, право избирать своих представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления и право быть избранными в эти органы являются необходимой и существенной составной частью конституционного права граждан участвовать в управлении публичными делами и потому характеризуются общей направленностью на легитимацию выборных субъектов государственной и муниципальной власти путем непосредственного волеизъявления народа Российской Федерации либо населения публично-территориального образования; будучи элементом конституционного статуса избирателя, электоральные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов, в них воплощается как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании легитимных органов публичной власти; лежащий в основе взаимоотношений личности и публичной власти принцип взаимного доверия требует обеспечения государством уверенности граждан в том, что выборы как одна из высших форм непосредственного народовластия достигают своей цели; конституционная природа народного представительства в демократическом обществе диктует необходимость соблюдения при законодательном регулировании порядка проведения выборов и организации голосования требований, вытекающих из конституционного принципа равенства, и установления процедур, которые позволяют обеспечивать их честность, прозрачность, безопасность и предотвращать возможные злоупотребления (постановления от 29 ноября 2004 года N 17-П, от 7 июля 2011 года N 15-П, от 22 апреля 2013 года N 8-П, от 15 апреля 2014 года N 11-П и др.).
Из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации с очевидностью просматривается необходимость обеспечения транспарентности (открытости) избирательного процесса, в особенности на стадии голосования и определения его итогов, так как при отсутствии полной, получаемой из независимых источников информации обо всех без исключения аспектах деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов едва ли можно всерьез рассчитывать на гражданское доверие к официальным электоральным результатам. В силу этого на средствах массовой информации лежит особая ответственность за своевременное и неангажированное освещение всего хода избирательной кампании, а потому государство должно проявлять максимум заботы о том, чтобы законодательное регулирование любых вопросов, связанных с правами представителей телевидения, радио и печати в сфере выборов, надлежащим образом гарантировало конституционную свободу поиска, получения, передачи и распространения информации.
Говоря о роли средств массовой информации в избирательном процессе, не стоит игнорировать и то, что Европейский Суд по правам человека также последовательно придерживается в своих решениях линии, согласно которой свободные выборы немыслимы без свободного обмена политическими взглядами и информацией; они взаимосвязаны и, укрепляя друг друга, служат основой для обеспечения свободного выражения мнений народа при избрании законодательной власти; свободное распространение мнений и информации различного рода должно быть в равной степени применимо как к федеральным, так и к местным выборам; свобода слова предполагает нейтральность властей государства в отношении избирательной кампании и, в особенности, ее освещения средствами массовой информации (постановления от 19 февраля 1998 года по делу "Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства", от 11 января 2007 года по делу "Российская консервативная партия предпринимателей и другие против России", от 14 октября 2010 года по делу "Андрушко против России", от 19 июня 2012 года по делу "Коммунистическая партия Российской Федерации и другие против России" и др.).
Еще более определенно обязанность публичных властей проводить в электоральной сфере, в том числе в день голосования, в отношении всех представителей масс-медиа политику "открытых дверей" вытекает из целого ряда положений Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, в соответствии с которыми подготовка и проведение выборов осуществляются открыто и гласно (пункт 1 статьи 7); средства массовой информации и телекоммуникаций призваны информировать население о выборах, выдвижении кандидатов (списков кандидатов), их предвыборных программах (платформах), о ходе избирательной кампании, итогах голосования и результатах выборов (пункт 2 статьи 13); представителям средств массовой информации и телекоммуникаций должно быть гарантировано право присутствовать на заседаниях избирательных органов, знакомиться с документами и материалами избирательных органов об итогах голосования или результатах выборов, подготавливать либо получать от соответствующего избирательного органа копии указанных документов и материалов, передавать их для опубликования в средства массовой информации и телекоммуникаций, а также присутствовать при проведении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении итогов голосования и результатов выборов (пункт 3 статьи 13).
Соответственно, проведение в демократическом правовом государстве, коим объявила Российскую Федерацию ее собственная Конституция (статья 1, часть 1), подлинных, свободных, справедливых, открытых и гласных выборов попросту невозможно без отвечающего конституционной природе выборов законодательного закрепления эффективных гарантий, обеспечивающих равные для всех средств массовой информации (их представителей) возможности освещения всего хода избирательного процесса, включая голосование и определение его результатов.
Если обратиться к российскому опыту нормативно-правового регулирования статуса средств массовой информации и их представителей в качестве участников избирательных отношений, легко можно убедиться, что до принятия федерального закона, установившего оспариваемые группой депутатов Государственной Думы правила аккредитации представителей средств массовой информации, отечественное законодательство о выборах не знало никаких императивных процедур (барьеров), преодоление которых являлось бы квалификационным условием допуска представителей средств массовой информации на заседания избирательных комиссий, равно как и их присутствия при осуществлении избирательными комиссиями любых действий, связанных с подготовкой и проведением выборов, в том числе при организации голосования избирателей и определении его итогов. В результате применительно к средствам массовой информации, по сути, создавался режим "наибольшего электорального благоприятствования", благодаря чему они могли получать "из первых рук" любую информацию о деятельности избирательных комиссий и тем самым беспрепятственно осуществлять от имени "четвертой власти" полноценный общественный мониторинг выборов, несомненно способствующий повышению степени доверия населения к их итогам.
С принятием оспариваемых норм положение дел изменилось, и весьма существенно. В настоящее время статья 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 9 марта 2016 года N 66-ФЗ) предусматривает, что на заседаниях избирательных комиссий, рассматривающих вопросы об установлении итогов голосования, результатов выборов, а также при проведении голосования и подсчете голосов избирателей вправе присутствовать лишь те представители средств массовой информации, которые работают в редакциях средств массовой информации на основании заключенного не менее чем за два месяца до дня официального опубликования решения о назначении выборов трудового или возмездного гражданско-правового договора и аккредитованы в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или по ее поручению избирательной комиссией субъекта Российской Федерации (пункты 1.2 и 11.2); только аккредитованные представители средств массовой информации вправе находиться в помещении для голосования в день голосования, в дни досрочного голосования, а также проводить фото- и видеосъемку, предварительно уведомив об этом председателя, заместителя председателя или секретаря соответствующей комиссии (пункт 11.1).
Оценивая данные новеллы, прежде всего следует подчеркнуть, что законодательная власть, конечно же, правомочна устанавливать порядок информационного обеспечения выборов и вносить в него изменения: иное не согласовывалось бы со статьями 3 (часть 3), 18, 32 (часть 2), 71 (пункты "а", "в", "г"), 72 (пункты "а", "б" части 1), 76 (части 1 и 2), 81 (часть 4), 96 (часть 2) и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Но, реализуя свои правотворческие полномочия, законодатель обязан соблюдать права и свободы человека и гражданина, избегая их произвольного и несоразмерного ограничения даже тогда, когда им преследуются цели защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 17, часть 3; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).
Схожим образом и Конвенция о защите прав человека и основных свобод относительно гарантированной ею свободы выражения мнений, охватывающей собой свободу получения и распространения информации, в том числе со стороны масс-медиа, устанавливает, что осуществление такой свободы, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия (статья 10, пункт 2).
Следовательно, поставленный в обращении группы депутатов Государственной Думы перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о конституционности введения федеральным законодателем института электоральной аккредитации представителей средств массовой информации, при отсутствии которой они не вправе присутствовать при голосовании, подсчете голосов и определении итогов голосования и результатов выборов, не может быть разрешен без исследования того, насколько необходимыми, оправданными и разумными были соответствующие законодательные решения.
К сожалению, материалы, опосредующие принятие оспоренных правил (пояснительная записка к законопроекту, стенограммы заседаний Государственной Думы и т.п.), содержат минимум сведений на данный счет. Их изучение вкупе с иными доступными документами позволяет умозаключить, что в числе основных причин, обусловивших благосклонное отношение большей части депутатского корпуса к аккредитации представителей средств массовой информации, наиболее часто упоминаются обеспечение безопасности проведения избирательных действий, объективно предполагающих участие значительного числа граждан, а также воспрепятствование злоупотреблению свободой массовой информации.
Представляется, однако, что указанные причины не обладают неопровержимым характером и не могут служить бесспорным аргументом в пользу конституционной необходимости и в особенности соразмерности установленных Федеральным законом от 9 марта 2016 года N 66-ФЗ правил аккредитации представителей средств массовой информации. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно обратить внимание на следующее.
Во-первых, не отрицая важность обеспечения безопасности и поддержания общественного порядка при подготовке и проведении выборов, вовлекающих в свою орбиту огромные людские массы, нельзя не отметить, что она не может быть сведена только к стадии голосования, подсчета голосов и определения итогов избирательного процесса. Электоральная практика свидетельствует, что и иные избирательные действия (процедуры), в частности связанные с проверкой избирательными комиссиями подписных листов, с принятием решений о регистрации (отказе в регистрации) кандидатов, с рассмотрением поступающих в избирательные комиссии жалоб, с изготовлением и передачей избирательных бюллетеней, привлекают к себе не меньший интерес избирателей и иных участников выборов, в связи с чем законодательная "привязка" аккредитации представителей средств массовой информации исключительно к голосованию, подсчету голосов и определению результатов волеизъявления избирателей выглядит во многом искусственной.
Во-вторых, присутствие при голосовании и подведении его итогов большого числа журналистов, да еще и в совокупности с наблюдателями и иными лицами, способно, наверное, доставить дополнительные трудности организаторам выборов и избирателям. И все же вряд ли эти трудности могут быть преодолены с помощью аккредитации, поскольку сама по себе она не в состоянии повлиять на них - ведь все прошедшие аккредитацию представители средств массовой информации во всяком случае сохранят за собой право присутствия в помещении для голосования и на заседаниях комиссий, посвященных определению итогов голосования и результатов выборов, и тем самым - вольно или невольно - будут причинять "электоральные неудобства".
В-третьих, какими бы ни были (мнимыми или действительными) затруднения, вызываемые присутствием журналистов (представителей средств массовой информации) при голосовании, подсчете голосов и определении результатов волеизъявления избирателей, важно учитывать, что именно на этой стадии чаще всего предпринимаются попытки фальсификации выборов, а потому закрепленное законодателем требование предварительной аккредитации представителей средств массовой информации, выполняющее роль своеобразного "фильтра" в их допуске к данным этапам избирательного процесса, может грозить - особенно на фоне сохранения прежнего (свободного) порядка освещения ими всех других избирательных действий - негативными последствиями в плане общественного (гражданского) доверия к выборам и в конечном итоге - к демократической сущности народного представительства.
В-четвертых, хотя и бессмысленно опровергать то, что в рамках избирательной кампании в деятельности средств массовой информации встречаются факты злоупотребления свободой слова со стороны лиц, не имеющих реального отношения к журналистской профессии и преследующих далекие от гарантированной свободы массовой информации цели, нередко оказывающие дезорганизующее влияние на голосование, подсчет голосов и определение результатов выборов, вместе с тем стоит напомнить, что, по смыслу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 апреля 2014 года N 11-П, законодательный поиск средств и способов предотвращения возможных злоупотреблений в электоральной сфере, если они не предопределены самой природой тех или иных процедур, должен избегать необоснованных и чрезмерных ограничений конституционных прав и свобод.
В-пятых, в особом критическом исследовании нуждается правило, согласно которому на аккредитацию в избирательной комиссии вправе претендовать только те представители средств массовой информации, которые на день официального опубликования решения о назначении выборов имеют как минимум "двухмесячный стаж" работы в соответствующем средстве массовой информации по трудовому или возмездному гражданско-правовому договору. Во взаимосвязи со статьей 10 (часть 7) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" оно означает, что для легального присутствия при голосовании, подсчете голосов и определении результатов волеизъявления избирателей представитель средства массовой информации должен проработать в нем не менее пяти - шести месяцев. Естественно, что такое законодательное регулирование не может не вызывать вопросов относительно целесообразности установления соответствующего срока; обоснованности возложения дополнительных и при этом весьма серьезных финансовых обременений на средства массовой информации; правомерности исключения из числа надлежащих представителей средств массовой информации их нештатных сотрудников (корреспондентов); разумности сплошного отстранения от присутствия на заключительных этапах выборов (голосование, подсчет голосов, определение полученных результатов) представителей средств массовой информации, зарегистрированных менее чем за два месяца до начала избирательной кампании.
Отмеченные обстоятельства не претендуют на всеобъемлющую "инвентаризацию" и не исчерпывают собой всех проблемных моментов, сопряженных с законодательной идеей электоральной аккредитации представителей средств массовой информации. Их изложение - не более чем попытка, не предопределяя вывода о неконституционности, показать присущую указанным в запросе группы депутатов Государственной Думы положениям статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статей 32 и 35 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" неопределенность в вопросе соответствия Конституции Российской Федерации, вследствие которой Конституционный Суд Российской Федерации не должен был уклоняться от проверки этих положений.
