ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 ноября 2018 г. N АПЛ18-474
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,
при секретаре Г.Е.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ОМЕГА" о признании частично недействующим пункта 45 Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. N 9,
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ОМЕГА" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца А. и Ч., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей Правительства Российской Федерации С. и Г.А., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Правительство Российской Федерации постановлением от 15 января 2007 г. N 9 утвердило Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (далее - Правила).
Нормативный правовой акт официально опубликован 27 января 2007 г. в "Российской газете" N 17 и 29 января 2007 г. в "Собрании законодательства Российской Федерации" N 5.
Согласно пункту 45 Правил при убытии иностранного гражданина из организации (учреждения) из числа указанных в пункте 44 данных правил (организация, оказывающая гостиничные услуги (за исключением гостиниц), санаторий, дом отдыха, пансионат, детский оздоровительный лагерь, туристская база, кемпинг, медицинская организация, оказывающая медицинскую помощь в стационарных условиях, или организация социального обслуживания, предоставляющая социальные услуги в стационарной форме, в том числе лицам без определенного места жительства, либо учреждение, исполняющее административное наказание) администрация соответствующей организации (учреждения) обязана не позднее 12 часов дня, следующего за днем убытия иностранного гражданина, уведомить об этом территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации путем направления (передачи) отрывной части бланка уведомления о прибытии для его снятия с учета по месту пребывания (абзац первый). Уведомление территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации администрациями указанных организаций и учреждений об убытии иностранного гражданина из места пребывания может осуществляться с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи (абзац второй).
Общество с ограниченной ответственностью "ОМЕГА" (далее также - Общество), оказывающее гостиничные услуги, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать пункт 45 Правил не действующим в части, возлагающей на администрацию соответствующей организации обязанность уведомить территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации об убытии иностранного гражданина путем направления (передачи) отрывной части бланка уведомления о прибытии для его снятия с учета по месту пребывания. В обоснование заявления ссылалось на то, что оспариваемое положение противоречит частям 1, 2 статьи 23 Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (далее - Закон о миграционном учете) и устанавливает не предусмотренное законом основание для снятия иностранного гражданина с учета по месту пребывания.
В административном исковом заявлении указано, что Общество было привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в связи с несоблюдением установленного пунктом 45 Правил порядка уведомления территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль (надзор) в сфере миграции, об убытии иностранного гражданина.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.
Не согласившись с таким решением, Общество подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела, поскольку направление (передача) отрывной части бланка уведомления о прибытии в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации при убытии иностранного гражданина из организации (учреждения) из числа перечисленных в пункте 44 Правил не является основанием для его снятия с учета по месту пребывания в силу части 1 статьи 23 Закона о миграционном учете.
Кроме того, как указано в жалобе, суд первой инстанции не дал правовой оценки доводу административного истца о том, что в результате применения оспариваемого предписания он был неправомерно привлечен к административной ответственности по части 4 статьи 18.9 КоАП РФ.
В письменном отзыве на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что пункт 45 Правил в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца не нарушает.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 45 Правил в оспариваемой части не действующим отсутствует.
В соответствии с частями 2 - 4 статьи 7 Закона о миграционном учете постоянно или временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане подлежат регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания, а временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане подлежат учету по месту пребывания; иностранные граждане, отбывающие уголовное или административное наказание, подлежат учету по месту пребывания в учреждении, исполняющем соответствующее наказание, в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Частью 1 статьи 20 названного закона определено, что иностранный гражданин в случае нахождения в месте пребывания подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, которые установлены в соответствии с данным законом или международным договором Российской Федерации.
Как следует из части 1 статьи 8 Закона о миграционном учете, правила и порядок осуществления миграционного учета устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с указанным законом.
На основании приведенных законоположений судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что Правила, устанавливающие порядок осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утверждены Правительством Российской Федерации во исполнение предоставленных ему федеральным законодателем полномочий.
Закон о миграционном учете определяет миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - миграционный учет) как государственную деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных этим законом сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства (пункт 1 части 1 статьи 2).
В соответствии с частью 4 статьи 4 названного закона миграционный учет включает в том числе регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, а также фиксацию иных сведений, установленных данным законом.
Как правомерно отмечено в обжалуемом решении, Закон о миграционном учете, устанавливая обязательность миграционного учета иностранных граждан по месту пребывания, определяет также порядок постановки и снятия с учета по месту пребывания иностранных граждан, лиц, ответственных за извещение органов миграционного учета о прибытии и об убытии иностранных граждан по месту пребывания, ответственность за несоблюдение миграционного законодательства лицами, на которых возложена обязанность по осуществлению такого учета.
Постановка иностранных граждан на учет и снятие их с учета по месту пребывания являются необходимыми элементами единой системы миграционного учета и предполагают возложение определенных обязанностей как на иностранного гражданина, так и на принимающую сторону.
Исходя из пункта 7 части 1 статьи 2 Закона о миграционном учете принимающей стороной может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающие в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства, юридическое лицо, филиал или представительство юридического лица, федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, дипломатическое представительство либо консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, международная организация или ее представительство в Российской Федерации либо представительство иностранного государства при международной организации, находящейся в Российской Федерации, предоставившие в соответствии с законодательством Российской Федерации для фактического проживания иностранному гражданину или лицу без гражданства жилое или иное помещение, либо организация, в которой иностранный гражданин в установленном порядке осуществляет трудовую или иную не запрещенную законодательством Российской Федерации деятельность в случае, предусмотренном частью 2 статьи 21 названного закона.
Для юридических лиц, оказывающих гостиничные услуги, Законом о миграционном учете предусмотрены особые условия постановки и снятия иностранных граждан с учета по месту пребывания: сокращенный срок подачи уведомления о прибытии иностранного гражданина по сравнению с иными, определенными законом случаями (пункт 3 части 3 статьи 20); обязательность учета по месту пребывания иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию на срок не более семи дней (пункт 5 части 6 статьи 20); фиксация сведений об иностранных гражданах для последующего уведомления в установленном порядке соответствующего органа миграционного учета о прибытии и об убытии данных иностранных граждан (часть 9 статьи 22); возможность уведомления органа миграционного учета о прибытии и об убытии иностранного гражданина с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи в порядке и на условиях, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 мая 2010 г. N 310 "Об утверждении Правил передачи сведений о прибытии в место пребывания и убытии из места пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи" (часть 10 статьи 22, часть 4 статьи 23); обязанность по направлению в установленном порядке уведомления об убытии иностранного гражданина, в отличие от иных лиц из числа относящихся к принимающей стороне (часть 3 статьи 23).
В силу пункта 2 части 1 статьи 21 Закона о миграционном учете иностранный гражданин подлежит постановке на учет по месту пребывания, в частности по адресу гостиницы или иной организации, оказывающей гостиничные услуги, санатория, дома отдыха, пансионата, детского оздоровительного лагеря, туристской базы, кемпинга или иного помещения, в которых он фактически проживает, либо по адресу медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, или организации социального обслуживания, предоставляющей социальные услуги в стационарной форме, в том числе лицам без определенного места жительства, в которой он находится в связи с получением услуг этой организации, либо по адресу учреждения, исполняющего уголовное или административное наказание, в котором он содержится.
Учет по месту пребывания включает в себя фиксацию сведений об адресе места пребывания иностранного гражданина либо в случае, предусмотренном частью 2 приведенной статьи, об адресе организации в учетных документах органа, осуществляющего учет по месту его пребывания, и в государственной информационной системе миграционного учета (часть 3 статьи 21).
Постановка на учет иностранных граждан по месту пребывания осуществляется в соответствии со статьей 22 Закона о миграционном учете. Для постановки на учет по месту пребывания иностранный гражданин предъявляет принимающей стороне документ, удостоверяющий его личность и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве; после направления принимающей стороной уведомления о его прибытии в место пребывания получает от нее отрывную часть бланка указанного уведомления (пункт 1 части 2). Принимающая сторона, в свою очередь, представляет уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания в орган миграционного учета непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг либо направляет его в установленном порядке почтовым отправлением или с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи и передает иностранному гражданину отрывную часть бланка уведомления о прибытии данного иностранного гражданина в место пребывания (пункт 2 части 2).
Фиксация сведений об иностранных гражданах, находящихся в гостинице или в иной организации, оказывающей гостиничные услуги, в санатории, доме отдыха, пансионате, детском оздоровительном лагере, на туристской базе, в кемпинге, медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, или организации социального обслуживания, предоставляющей социальные услуги в стационарной форме, в том числе лицам без определенного места жительства, либо находящихся в учреждении, исполняющем уголовное или административное наказание, осуществляется администрацией соответствующих организации или учреждения по прибытии и убытии данных иностранных граждан для последующего уведомления в установленном порядке соответствующего органа миграционного учета о прибытии и об убытии данных иностранных граждан (часть 9 статьи 22).
Порядок осуществления постановки иностранных граждан на учет по месту пребывания изложен в Правилах, а форма уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания в соответствии с частью 8 статьи 22 Закона о миграционном учете утверждена приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 ноября 2017 г. N 881 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, форм заявления о регистрации иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, уведомления о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания, отметки о регистрации иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, отметок о подтверждении выполнения принимающей стороной и иностранным гражданином действий, необходимых для его постановки на учет по месту пребывания".
Пунктом 27 Правил установлено, что принимающая сторона заполняет бланк уведомления о прибытии на каждого иностранного гражданина, подлежащего постановке на учет по месту пребывания.
Основания и порядок снятия иностранных граждан с учета по месту пребывания закреплены в статье 23 Закона о миграционном учете.
Довод апелляционной жалобы о том, что направление (передача) отрывной части бланка уведомления о прибытии в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации при убытии иностранного гражданина из организации (учреждения) из числа перечисленных в пункте 44 Правил не является основанием для его снятия с учета по месту пребывания, поскольку часть 1 статьи 23 Закона о миграционном учете такого основания не предусматривает, не свидетельствует о незаконности оспариваемой нормы.
В пункте 45 Правил Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему федеральным законодателем, определен лишь порядок уведомления администрацией соответствующей организации (учреждения) уполномоченного органа внутренних дел об убытии иностранного гражданина. В связи с этим, как правильно указано судом первой инстанции, оспариваемое предписание не может рассматриваться как противоречащее Закону о миграционном учете в редакции, действовавшей на день вынесения обжалуемого решения.
Пункт 45 Правил в оспариваемой части согласуется с частью 3 статьи 23 данного закона, предусматривающей, что при убытии иностранного гражданина из гостиницы или из иной организации, оказывающей гостиничные услуги, из санатория, дома отдыха, пансионата, детского оздоровительного лагеря, с туристской базы, из кемпинга, медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, или организации социального обслуживания администрация указанных организаций обязана не позднее двенадцати часов дня, следующего за днем убытия данного иностранного гражданина, в установленном порядке уведомить об этом орган миграционного учета.
Иного установленного порядка уведомления органов миграционного учета об убытии иностранного гражданина из места пребывания, кроме как закрепленного в пункте 45 Правил, на день рассмотрения настоящего административного дела в суде первой инстанции законодательством Российской Федерации предусмотрено не было.
Федеральным законом от 29 июля 2018 г. N 257-ФЗ (вступил в силу 10 августа 2018 г.) внесены изменения в статьи 8 и 23 Закона о миграционном учете в части снятия иностранного гражданина или лица без гражданства с учета по месту пребывания в Российской Федерации, согласно которым убытие иностранного гражданина из места пребывания является одним из оснований снятия иностранных граждан с учета по месту пребывания. По указанному основанию снятие иностранного гражданина с учета по месту пребывания осуществляется органом миграционного учета после получения уведомления об убытии иностранного гражданина из места пребывания, форма которого устанавливается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции. Однако на день рассмотрения настоящего дела данная форма уполномоченным органом государственной власти не утверждена.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что пункт 45 Правил послужил основанием для привлечения Общества к административной ответственности, установленной частью 4 статьи 18.9 КоАП РФ, не влияет на правильность выводов суда первой инстанции. Проверка законности судебных актов, вынесенных в рамках производства по делам об административных правонарушениях, не входит в предмет исследования и оценки Верховного Суда Российской Федерации по данному делу, рассматриваемому в порядке абстрактного нормоконтроля, а осуществляется в предусмотренных законодательством процедурах их обжалования.
Вопреки утверждению в апелляционной жалобе суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемого предписания Правил подробно мотивированы.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункт 45 Правил в оспариваемой части не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ОМЕГА" - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
И.В.КРУПНОВ
