ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 ноября 2019 г. N АПЛ19-429
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Шамова А.В.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Частное охранное предприятие Агентство "ЛУКОМ-А-Нижний Новгород" о признании частично недействующим пункта 21 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587,
по апелляционной жалобе Правительства Российской Федерации на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2019 г. по делу N АКПИ19-453, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Правительства Российской Федерации С. и Ф., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей административного истца М.М., М.В. и Р., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Правительство Российской Федерации постановлением от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" утвердило перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется (приложение N 1) (далее - Перечень).
Нормативный правовой акт 24 августа 1992 г. опубликован в "Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации" N 8.
Согласно пункту 21 Перечня (в редакции, действовавшей на день вынесения решения суда первой инстанции) к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется, относились объекты электроэнергетики - гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.
Общество с ограниченной ответственностью "Частное охранное предприятие Агентство "ЛУКОМ-А-Нижний Новгород" (далее - Общество), осуществляющее частную охранную деятельность, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать пункт 21 Перечня не действующим в части, распространяющей запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности. В обоснование заявления ссылалось на то, что оспариваемое положение противоречит пункту 2 статьи 1, пункту 2 статьи 49, пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2011 г. N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Закон о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса) и не согласуется с нормами Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов).
В административном исковом заявлении указано, что установленный в пункте 21 Перечня запрет нарушает права Общества, поскольку в соответствии с основанным на нем предписанием Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Нижегородской области оно обязано прекратить оказывать охранные услуги на различных объектах топливно-энергетического комплекса, которым присвоена низкая категория опасности и охрана которых, организованная административным истцом, признана достаточной. Общество полагает, что в оспариваемой норме необоснованно введен запрет на охрану объектов топливно-энергетического комплекса частными охранными организациями, так как подобный запрет может быть установлен лишь федеральным законом, при этом действующее законодательство допускает привлечение частных охранных организаций к охране объектов топливно-энергетического комплекса.
Кроме того, содержание оспариваемого положения допускает его неоднозначное толкование, так как применяемая в нем терминология в отношении объектов топливно-энергетического комплекса не согласуется с определением понятия таких объектов, данным в Законе о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.
Правительство Российской Федерации возражало против удовлетворения административного иска, указав в письменных возражениях, что Перечень утвержден в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемое предписание соответствует законодательству Российской Федерации.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2019 г. административное исковое заявление Общества удовлетворено, пункт 21 Перечня признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в части, распространяющей запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности.
Не согласившись с таким решением, Правительство Российской Федерации подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и отказать Обществу в удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.
В жалобе указано, что проверка оспариваемого положения лишь на предмет его соответствия Закону о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса противоречит требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о полном и всестороннем установлении всех обстоятельств по административному делу. По мнению административного ответчика, названный закон не затрагивает правоотношения в сфере частной охранной деятельности, то есть не устанавливает каких-либо прав и обязанностей для административного истца.
Правительство Российской Федерации также выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о правовой неопределенности пункта 21 Перечня в оспариваемой части.
В письменном отзыве на апелляционную жалобу Общество просит в ее удовлетворении отказать, считая доводы административного ответчика несостоятельными и противоречащими нормам действующего законодательства.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Вопросы, связанные с оказанием услуг в сфере охраны, урегулированы Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", устанавливающим, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 11).
С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о том, что Перечень утвержден Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий, является правильным. Указанное обстоятельство подтверждается вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2019 г. по делу N АКПИ19-87.
Закон о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса (статья 1).
Под объектами топливно-энергетического комплекса данный закон понимает объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения (пункт 9 статьи 2).
Система физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса представляет собой совокупность направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства; при этом для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса могут привлекаться подразделения и (или) организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, подразделения ведомственной охраны, частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса (части 1, 4 статьи 9).
Категорирование объектов топливно-энергетического комплекса проводится для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности этих объектов с учетом степени потенциальной опасности совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий. С учетом того, является ли объект топливно-энергетического комплекса критически важным, и в зависимости от степени потенциальной опасности объекта топливно-энергетического комплекса устанавливаются три категории объектов топливно-энергетического комплекса: объекты высокой категории опасности; объекты средней категории опасности; объекты низкой категории опасности (части 1, 2 статьи 5).
На основании результатов категорирования объекта топливно-энергетического комплекса составляется паспорт безопасности данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 7 поименованного закона (часть 2 статьи 8).
Проанализировав приведенные законоположения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что физическая защита объектов топливно-энергетического комплекса, система которой направлена на предотвращение актов незаконного вмешательства, может осуществляться частными охранными организациями в зависимости от категории объекта и в соответствии с его паспортом безопасности.
Однако подобные критерии, установленные законом, как обоснованно указано в обжалуемом решении, в оспариваемой части пункта 21 Перечня не применяются. Соответственно, из содержания данной нормы не следует определенно, распространяется ли деятельность частных охранных организаций на объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, в отношении которых не проводилось категорирование и не оформлен паспорт безопасности.
При этом в действующем законодательстве, имеющем большую юридическую силу по сравнению с Перечнем, отсутствуют нормы, позволяющие включать объекты топливно-энергетического комплекса, отнесенные к опасным производственным объектам, в чисто объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.
Кроме того, Закон о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, предусматривая возможность обеспечения физической защиты таких объектов в том числе частными охранными организациями в зависимости от категории объекта и в соответствии с его паспортом безопасности, определяет объекты топливно-энергетического комплекса как объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также как объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения.
В то же время в оспариваемом предписании пункта 21 Перечня указаны объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, то есть используются понятия (термины), отличные от закрепленных в законе, что также влечет неоднозначное толкование и применение такой нормы в правоприменительной деятельности.
С учетом приведенных обстоятельств суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемое положение пункта 21 Перечня не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы.
Как разъяснено в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснить, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятия решения.
Следовательно, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал пункт 21 Перечня не действующим в части, распространяющей запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности.
Довод апелляционной жалобы о том, что Закон о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса не затрагивает правоотношения в сфере частной охранной деятельности, то есть не устанавливает каких-либо прав и обязанностей для административного истца, является несостоятельным. Названный закон в части 4 статьи 9 прямо предусматривает возможность обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса частными охранными организациями.
Следует также признать несостоятельными ссылки в апелляционной жалобе в подтверждение законности Перечня на положения Закона о промышленной безопасности опасных производственных объектов. Данный закон в статье 1 определяет промышленную безопасность опасных производственных объектов как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий и непосредственно не регулирует отношения, связанные с состоянием защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства.
В силу пункта 1 статьи 6 названного закона к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности. Таким образом, охранная деятельность (равно как и оказание услуг по охране) не отнесена к видам деятельности в области промышленной безопасности.
Указание в пункте 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности опасных производственных объектов на обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, предотвращать проникновение на такой объект посторонних лиц носит общий характер и не свидетельствует о наличии запрета для частных охранных организаций оказывать услуги по охране этих объектов при соблюдении условий, установленных Законом о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции не исследовал примененные при рассмотрении данного дела нормы Закона о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса на предмет их соответствия критериям определенности, ясности и недвусмысленности, не влияет на законность вынесенного решения, поскольку разрешение вопросов о конституционности норм федеральных законов не входит в компетенцию Верховного Суда Российской Федерации.
Выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам административного дела.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Российской Федерации - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
А.В.ШАМОВ
