ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 21 июня 2010 г. N 1039-р
1. Утвердить прилагаемую Стратегию развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года.
2. Минприроды России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти разработать и утвердить в месячный срок план мероприятий по реализации Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года и обеспечить его выполнение.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.ПУТИН
Утверждена
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 21 июня 2010 г. N 1039-р
СТРАТЕГИЯ
РАЗВИТИЯ ГЕОЛОГИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ ДО 2030 ГОДА
I. Введение
Геологическая отрасль является базовой составляющей экономики страны, представляющей собой совокупность управленческих структур, производственных и научных организаций всех форм собственности, обеспечивающих потребности государства и общества в сфере геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики, воспроизводства минерально-сырьевой базы страны, мониторинга и охраны недр.
Настоящая Стратегия учитывает тенденции изменения в сфере геологического изучения недр, отечественной и мировой минерально-сырьевой базы и анализ их текущего состояния.
Настоящая Стратегия определяет основные направления развития геологической отрасли Российской Федерации в условиях интенсификации процессов глобализации, обострения конкуренции на международных рынках минерального сырья и сервисных услуг в области геолого-разведочного производства.
II. Современное состояние геологической отрасли
Геологическая отрасль обеспечивает минерально-сырьевую, энергетическую и экономическую безопасность Российской Федерации, реализацию ее геополитических интересов, в том числе в Мировом океане, Арктике, Антарктике и на континентальном шельфе Российской Федерации.
Геологическая отрасль неразрывно связана с деятельностью отраслей, осуществляющих:
добычу, первичную переработку, транспортировку и реализацию минерального сырья;
использование минерального сырья производителями энергии, металлургической и химической промышленностью, строительной индустрией и агропромышленным комплексом.
1. Структура управления геологической отраслью
Система государственного управления геологической отраслью на федеральном уровне включает:
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также мониторинга состояния недр;
Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы, оказывающие государственные услуги по геологическому изучению недр, осуществляющие управление государственным имуществом, лицензирование недропользования, государственный учет и государственную экспертизу запасов, информации и проектов геолого-разведочных работ;
Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы, осуществляющие государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования относятся управление фондом недр общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы и участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых на своих территориях.
Координационным органом, обеспечивающим взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных органов и организаций в области изучения и использования минерально-сырьевых ресурсов, является Правительственная комиссия по вопросам топливно-энергетического комплекса и воспроизводства минерально-сырьевой базы.
В настоящее время отсутствует четкое разграничение ответственности государства и бизнеса в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Поиски и оценка месторождений полезных ископаемых осуществляются как за счет средств федерального бюджета в рамках государственного заказа, так и за счет средств недропользователей на лицензионной основе. При этом соотношение вкладов государства и бизнеса в геолого-разведочные работы в денежном выражении составляет в среднем соответственно 1 к 20 - для углеводородного сырья и 1 к 5 - для твердых полезных ископаемых. Геолого-разведочные работы по поиску отдельных видов твердых полезных ископаемых за счет средств недропользователей не ведутся.
Большинство геологических организаций функционирует в форме федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ, управление которыми осуществляется при минимальном участии Федерального агентства по недропользованию.
2. Информационно-аналитическое обеспечение
геологической отрасли
Информационно-аналитическое обеспечение отрасли включает:
сбор и обработку геологической информации, а также ее хранение;
создание сводной информационно-аналитической продукции, необходимой для государственного управления фондом недр;
предоставление геологической информации и информационно-аналитической продукции потребителям.
Получение и интерпретация геологической информации осуществляются недропользователями, научными и производственными организациями, проводящими работы по геологическому изучению и использованию недр.
Сбор, обработка, хранение и предоставление геологической информации в пользование обеспечиваются разветвленной сетью организаций, находящихся в ведении Федерального агентства по недропользованию.
Основными сводными информационно-аналитическими продуктами, имеющими ключевое значение для государственного управления фондом недр, являются:
государственный баланс запасов полезных ископаемых;
государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых Российской Федерации;
государственный реестр работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей, а также лицензий на пользование недрами;
сводные данные федерального государственного статистического наблюдения, отражающие объемы выполненных геолого-разведочных работ в физическом и денежном выражении.
В настоящее время содержание геологической информации, ее полнота, доступность и оперативность предоставления в пользование не полностью соответствуют потребностям геолого-разведочного производства, выработки и принятия управленческих решений. В частности, геологическая информация, полученная пользователем недр за счет собственных или привлеченных средств, является его собственностью и фактически выпадает из оборота на неопределенный срок.
Не решены вопросы сбора и хранения первичной геологической информации.
3. Научно-техническое обеспечение геологической отрасли
Геолого-разведочные работы характеризуются высокой наукоемкостью. Результатом научных исследований в геологии являются новые данные и знания о геологическом строении недр, закономерностях формирования и размещения полезных ископаемых. Эффективность геолого-разведочных работ обеспечивается внедрением прогрессивных научно-технических решений и технологий в области поисков и разведки месторождений полезных ископаемых.
Основные объемы научных исследований и опытно-конструкторских разработок в области геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы выполняются отраслевыми научными организациями, учреждениями Российской академии наук и профильными высшими учебными заведениями.
Научные исследования в геологии развиваются в условиях постоянного обновления информации о геологическом строении и минерагеническом потенциале недр, появления новых идей и концепций, а также изменения экономической и геополитической ситуации.
Решающее значение в развитии научных геологических исследований имеет возможность обработки и освоения огромного объема геологических, геофизических, геохимических и дистанционных данных на основе современных информационных технологий. Принципиально новым является переход от качественных оценок к количественным моделям.
Разрабатываются новые подходы к тектоническому районированию и прогнозированию открытий месторождений полезных ископаемых на основе геодинамического анализа.
Существенно усовершенствованы используемые методы исследования вещества и строения недр Земли, позволяющие получать всестороннюю аналитическую характеристику геологического вещества на основе элементного и изотопного анализа, и разработаны новые такие методы. Использование новых физических методов дает возможность выявить детальные особенности внутреннего строения горных пород и минералов. Значительное повышение чувствительности геофизических методов и их комплексное применение привело к существенной детализации и новому пониманию внутреннего строения Земли.
Отмечается расширение объектов геолого-разведочных работ и их масштаба. Кроме верхних горизонтов земной коры в сферу геологических исследований уже сейчас вовлечены вся литосфера, территория континентального шельфа Российской Федерации и дно Мирового океана. Это стало возможным благодаря глубокому и сверхглубокому бурению, возросшей точности геофизических исследований, особенно различных сейсмических методов, достижениям в области экспериментальной петрологии и минералогии и изучении каменного материала глубинного происхождения, а также успехам в физике горных пород в условиях высоких температур и давлений.
К настоящему времени достаточно детально изучены нефтегазоносные и нефтегазоперспективные отложения осадочных бассейнов России на глубине до 3,5 - 4,5 км. Весьма актуальным становится повышение глубинности исследований в пределах территории Российской Федерации и получение новых данных о нефтегазоносности континентального шельфа Российской Федерации.
В практику геолого-геофизических исследований внедрены цифровые измерительные системы, а также средства автоматики и информационно-коммуникационных технологий.
Использование передовых научно-технических решений позволяет уменьшить риски, неизбежные при проведении геологических работ на ранних стадиях геологического изучения территории.
Вместе с тем в последние годы вследствие перепрофилирования ряда конструкторских и приборостроительных организаций разработка и выпуск отечественных аппаратурно-технологических комплексов и оборудования существенно сократились. Отчетливо проявилось отставание в развитии отечественных технических средств и технологий для геолого-разведочных работ от уровня, достигнутого зарубежными странами. По ряду направлений происходит замещение отечественного оборудования и технологий импортными.
Имеющиеся в распоряжении государственных геологических организаций технические средства в значительной степени изношены и морально устарели.
Выявление новых источников минерального сырья становится все более сложным и дорогостоящим из-за усложнения условий проведения геолого-разведочных работ. Стоящие перед геологической отраслью проблемы определяют необходимость разработки новых подходов, научных теорий, методов и технологий поисков и разведки.
4. Кадровое обеспечение геологической отрасли
Подготовка специалистов геологического профиля в Российской Федерации ведется в 34 высших учебных заведениях, включая 18 технических университетов, академий и институтов, и 20 техникумах. Подготовка ведется по 15 специальностям высшего профессионального образования и 8 специальностям среднего профессионального образования.
Общий контингент студентов-геологов составляет около 18 тыс. человек, в том числе студентов высших учебных заведений - около 16 тыс. человек, студентов техникумов - около 2 тыс. человек. Годовой выпуск специалистов с высшим геологическим образованием составляет около 2,5 тыс. человек, со средним геологическим образованием - около 500 человек. По данным последних лет, от 30 до 50 процентов выпускников-геологов работают не по специальности.
За последние 15 лет обеспеченность организаций геологической отрасли специалистами с высшим профессиональным образованием снизилась почти в 1,5 раза, выросла доля лиц пенсионного возраста и одновременно снизилась доля персонала в экономически активной возрастной категории до 40 лет. Кроме того, постоянно увеличивается отток кадров, а более 10 процентов появившихся рабочих мест остаются вакантными. По различным оценкам, дефицит молодых инженеров, экономистов и управленцев, а также других специалистов с высшим образованием в геологической отрасли составляет свыше 20 тыс. человек.
Причинами дефицита высококвалифицированных геологических кадров являются:
отсутствие мотивационных стимулов и недостаточный имидж профессии геолога для привлечения молодых и талантливых кадров и, как следствие, изменение возрастной структуры в сторону преобладания предпенсионных и пенсионных групп, в результате чего средний возраст геологических кадров, особенно в государственных организациях, составляет 50 - 60 лет;
слабое и неэффективное взаимодействие высших учебных заведений и других учебных заведений с успешно работающими научными и производственными геологическими организациями и компаниями-недропользователями;
отсутствие образовательных программ, отвечающих современным требованиям;
несоответствие номенклатуры специальностей подготавливаемых специалистов реальным потребностям отрасли;
отсутствие системы повышения квалификации кадров с учетом потребностей инновационного развития геологической отрасли;
отсутствие современных механизмов и инструментов управления кадровым обеспечением геологической отрасли, способных эффективно прогнозировать и удовлетворять спрос на специалистов геологического профиля в условиях современного рынка труда.
III. Стратегическая цель и задачи развития
геологической отрасли
Стратегической целью развития геологической отрасли до 2030 года является формирование высокоэффективной, инновационно ориентированной системы геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, обеспечивающей решение поставленных задач на современном этапе и в долгосрочном периоде.
В соответствии с Основами государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. N 494-р, и долгосрочной государственной программой изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, основными задачами геологической отрасли на долгосрочную перспективу являются:
воспроизводство минерально-сырьевой базы в объемах, необходимых для удовлетворения потребностей экономики страны в минерально-сырьевых ресурсах, создания минерально-сырьевых основ социально-экономического развития регионов Российской Федерации и обеспечения энергетической и минерально-сырьевой безопасности;
изучение территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики для геологического обеспечения различных отраслей экономики страны и ее геополитических интересов;
охрана недр и рациональное использование минерально-сырьевых ресурсов для удовлетворения текущих и перспективных потребностей базовых отраслей экономики;
оценка и прогноз состояния недр на территориях, подверженных опасным геологическим процессам и явлениям.
Минерально-сырьевая база является естественным конкурентным преимуществом народного хозяйства и промышленного сектора России, донором российской экономики, обеспечивающим ее развитие и переход на новый технологический уклад. Экономические и геополитические интересы России и в долгосрочной перспективе будут существенно зависеть от состояния минерально-сырьевой базы, воспроизводство которой на современном технологическом уровне является центральной задачей геологической отрасли. Решение этой задачи определяется детальностью геологической изученности территории страны, результативностью и качеством геолого-разведочных работ на всех стадиях их проведения - от регионального изучения недр до разведки месторождений полезных ископаемых.
Россия располагает значительными минерально-сырьевыми ресурсами большинства используемых в мире полезных ископаемых. Годовой объем производства товарной продукции по таким видам минерального сырья, как нефть, природный газ, угли, железные руды, алюминий, медь, никель, золото, алмазы, металлы платиновой группы, фосфорные руды и калийные соли, в стоимостном выражении составляет более 30 процентов валового внутреннего продукта Российской Федерации.
В развитии российского и мирового минерально-сырьевого комплекса отмечаются следующие основные тенденции:
повышение роли новых территорий, акваторий внутренних морей и континентального шельфа в связи с истощением ресурсной базы в традиционных районах добычи углеводородов и твердых полезных ископаемых на фоне исчерпания фонда легкооткрываемых месторождений;
усиление внимания к новым для промышленности типам месторождений твердых полезных ископаемых, углеводородного сырья, геотермальным и гидроминеральным ресурсам;
увеличение глубин поисков и разработки месторождений полезных ископаемых;
снижение качества руд вводимых в эксплуатацию месторождений и постепенное замещение выбывающих из эксплуатации месторождений богатых легкообогатимых руд месторождениями бедных труднообогатимых руд;
перемещение геолого-разведочных работ в удаленные районы и районы со сложными горно-геологическими и климатическими условиями и слабо развитой инфраструктурой.
С развитием научно-технического прогресса изменился и продолжает меняться спектр используемых полезных ископаемых, а также отмечается сокращение потребления отдельных видов минерального сырья в сочетании с ростом других и появлением новых.
При высокой обеспеченности России общими запасами большинства полезных ископаемых в стране имеется дефицит отдельных видов минерального сырья, потребность в которых не покрывается собственной добычей и удовлетворяется за счет импорта. Причинами этого являются отсутствие или неблагоприятное геолого-географическое размещение месторождений качественных руд, а также наличие технологических сложностей добычи, обогащения и переработки минерального сырья.
Развитие минерально-сырьевой базы находится под влиянием следующих сдерживающих факторов:
отсутствует отвечающая современным требованиям геолого-картографическая основа по ряду перспективных регионов России, что сдерживает проведение опережающих прогнозно-минерагенических исследований и поисковых работ;
существенно сократился резерв объектов, на которых возможно получение в ближайшие годы значительных приростов запасов интенсивно добываемых полезных ископаемых;
в нераспределенном фонде недр велика доля запасов полезных ископаемых, освоение которых экономически нецелесообразно при используемых технологиях добычи, обогащения и переработки минерального сырья, а также при существующем состоянии транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры;
действующая система государственного регулирования отношений недропользования не создает достаточных условий для привлечения инвестиций недропользователей в геолого-разведочные работы;
существующая система государственных закупок не позволяет обеспечить непрерывное осуществление полного цикла геолого-разведочных работ от обнаружения перспективных площадей до открытия и начала освоения месторождений, продолжительность которого составляет от 5 до 15 лет.
Проблема устойчивого развития и использования минерального сырья может быть решена на основе реализации широкого комплекса мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности геолого-разведочных проектов, расширения объемов геолого-разведочных работ и повышения их эффективности, совершенствования административных и экономических механизмов регулирования недропользования, усиления научно-технического, инновационного и кадрового обеспечения геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.
IV. Приоритетные направления развития геологической отрасли
Развитие геологической отрасли в рамках настоящей Стратегии предусматривается по следующим приоритетным направлениям:
совершенствование системы государственного управления геологическим изучением недр и воспроизводством минерально-сырьевой базы;
повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы;
совершенствование системы сбора, обработки, анализа, хранения и предоставления в пользование геологической информации;
совершенствование научно-технического обеспечения геолого-разведочных работ;
создание условий для внедрения инновационных технологий;
совершенствование системы подготовки и переподготовки кадров.
1. Совершенствование государственного управления
геолого-разведочными работами
Совершенствование государственного управления в сфере геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы будет основано на оптимизации организационной структуры геологической отрасли и развитии принципов программно-целевого планирования геолого-разведочных работ.
Необходимо конкретизировать функции и сферу ответственности государственного сектора геологической отрасли, а также разграничить вклад государства и бизнеса в воспроизводство минерально-сырьевой базы. В зависимости от вида полезных ископаемых, района проведения геолого-разведочных работ и других факторов эта граница может смещаться в ту или иную сторону.
В сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы углеводородного сырья вклад государства должен ограничиваться региональной стадией изучения новых нефтегазоносных провинций (научные исследования, бурение параметрических скважин, геофизические работы регионального масштаба, в том числе сейсмические). Более детальные геофизические исследования, включая подготовку перспективных структур к бурению, а также само поисково-разведочное бурение должны находиться в сфере ответственности нефтегазодобывающих компаний и финансироваться за их счет.
В сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы твердых полезных ископаемых государственный заказ в ряде случаев может включать проведение геолого-разведочных работ поисково-оценочной стадии, а иногда (для месторождений, имеющих первостепенное государственное и военно-стратегическое значение) - разведочной стадии.
Оптимизация организационной структуры геологической отрасли
Оптимизация организационной структуры геологической отрасли направлена на достижение следующих целей:
обеспечение государственного контроля за стратегически важной отраслью;
повышение эффективности размещения и исполнения государственного заказа в сфере геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы;
обеспечение оптимального функционирования государственной системы лицензирования пользования участками недр;
обеспечение более качественного выполнения работ в сфере геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы;
повышение эффективности управления имущественным комплексом геолого-разведочных организаций;
создание условий для технического перевооружения геолого-разведочных организаций в соответствии с их специализацией;
формирование единого информационного пространства, консолидирующего в себе информационные потоки различной ведомственной принадлежности, относящиеся к проблемам государственного управления и инвестирования в области геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы;
укрепление кадрового потенциала организаций, специализирующихся по видам работ и полезных ископаемых;
создание условий для диверсификации минерально-сырьевого обеспечения экономики страны за счет расширения российского присутствия на международном рынке геологических услуг.
Реструктуризация геологической отрасли предполагает:
преобразование федеральных государственных унитарных предприятий информационно-экспертного профиля в бюджетные учреждения, находящиеся в ведении Федерального агентства по недропользованию;
развитие научных организаций, осуществляющих научно-аналитическое обеспечение выполнения возложенных на Федеральное агентство по недропользованию государственных функций по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы, а также совершенствование принципов управления ими;
консолидацию специализированных по видам геолого-разведочных работ и полезных ископаемых геологических организаций в форме акционерного общества, в уставный капитал которого должны быть переданы акции открытых акционерных обществ и акции преобразованных в открытые акционерные общества федеральных государственных унитарных предприятий, объединенных горизонтальными научно-производственными связями. Предполагается, что в отношении этого акционерного общества позиции акционера - Российской Федерации будут определяться Правительством Российской Федерации. Участие в управлении этим обществом предполагается возложить на Федеральное агентство по недропользованию. Финансирование сервисного обеспечения геолого-разведочного производства должно будет осуществляться за счет внебюджетных источников.
Государственный сектор геологической отрасли призван обеспечивать выполнение следующих функций:
государственное геологическое изучение и выявление ресурсного потенциала перспективных территорий Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей, а также дна Мирового океана, Арктики и Антарктики;
локализация и оценка ресурсного потенциала нераспределенного фонда недр в освоенных и новых районах с целью воспроизводства запасов минерального сырья;
функционирование государственной системы лицензирования;
выполнение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и проектов геолого-разведочных работ;
государственный учет запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых, работ, участков недр и лицензий;
государственный мониторинг состояния недр;
государственный контроль и надзор за геологическим изучением недр и рациональным недропользованием.
Оптимизация функционирования негосударственного сектора геологической отрасли предусматривает создание условий для дальнейшего развития геолого-разведочных подразделений действующих горнорудных и нефтегазодобывающих компаний, сервисных геолого-разведочных структур, а также для формирования небольших геолого-разведочных компаний и усиления роли субъектов малого и среднего предпринимательства в проведении геолого-разведочных работ и разработке месторождений, не представляющих интереса для крупных компаний. В этих целях будут приняты следующие меры:
упрощение процедуры получения лицензии на геологическое изучение за счет собственных или привлеченных средств (вплоть до введения заявительного принципа) и обеспечение возможности свободного рыночного оборота поисковых лицензий;
обеспечение свободного доступа к геологической информации, полученной за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников;
развитие рыночных механизмов привлечения рискового капитала (бирж, финансовых институтов и других механизмов) для финансирования геолого-разведочных работ.
Для привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к разработке месторождений, не представляющих интереса для крупных компаний, предусматривается:
разработка критериев определения участков недр, не представляющих интереса для крупных компаний;
упрощение порядка предоставления таких участков недр в пользование в целях разработки и добычи полезных ископаемых;
обеспечение возможности переуступки прав пользования такими участками недр в пользу субъектов малого и среднего предпринимательства на рыночных условиях.
Совершенствование программно-целевого планирования
Программно-целевое планирование в сфере геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы будет осуществляться на основе действующих и разрабатываемых государственных программ. Получит развитие планирование геолого-разведочных работ в пределах естественных границ минерагенических провинций и минерально-сырьевых центров, выделяемых с учетом возможностей транспортной и энергетической инфраструктуры территорий вне зависимости от административно-территориального деления.
Минерально-сырьевые центры определяются как совокупность разрабатываемых и планируемых к освоению месторождений и перспективных площадей, связанных общей существующей и планируемой инфраструктурой и имеющих единый пункт отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения в федеральную или региональную транспортную систему (железнодорожный, трубопроводный и морской транспорт) для доставки потребителям.
Для выделяемых объектов планирования будет проводиться согласование программ геолого-разведочных работ, финансируемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средств пользователей недр.
Такой же подход будет использоваться при подготовке программ лицензирования с учетом соблюдения следующих основных принципов:
обеспечение балансов между локализацией прогнозных ресурсов, воспроизводством и освоением запасов полезных ископаемых;
использование конкурсных (аукционных) механизмов предоставления прав пользования недрами, в том числе на близко расположенные участки недр, содержащие малые и средние месторождения полезных ископаемых, в рамках одного лота;
корректировка программ социально-экономического развития регионов, направленная на совершенствование энергетической и транспортной инфраструктуры освоения минерально-сырьевых ресурсов.
2. Повышение инвестиционной привлекательности
объектов геологического изучения недр
Повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы будет осуществляться на основе совершенствования нормативно-правового обеспечения недропользования и введения механизмов экономического стимулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования минерально-сырьевых ресурсов.
Совершенствование нормативно-правового обеспечения
Совершенствование нормативно-правового обеспечения будет направлено на снятие административных барьеров при регулировании геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы и предусматривает:
совершенствование порядка предоставления в пользование участков недр федерального значения;
упрощение порядка формирования перечней участков недр, предоставляемых в пользование без конкурса для целей геологического изучения, а также на условиях конкурса или аукциона для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;
упрощение порядка предоставления недропользователю права на разведку и разработку нижележащих горизонтов разрабатываемых участков недр и сопредельных участков нераспределенного фонда при выходе месторождения или отдельных его частей за пределы первоначально предоставленной лицензионной площади и последующую разработку открытых месторождений (залежей), а также введение возможности продления сроков действия лицензий с уточнением границ лицензионной площади;
создание нормативной правовой базы для геологического изучения и разработки трансграничных месторождений полезных ископаемых;
разработку и утверждение требований к содержанию технических проектов по видам полезных ископаемых;
упрощение порядка предоставления в пользование для целей проведения поисковых, разведочных и эксплуатационных работ земельных и лесных участков, находящихся во всех формах собственности, с учетом интереса собственника;
разработку и нормативное закрепление понятийного аппарата, используемого в законодательных и других нормативных правовых актах, регулирующих отношения в сфере использования недр;
создание необходимой нормативной правовой базы для функционирования рынков частного акционерного капитала, необходимых для привлечения средств внебюджетных источников в целях осуществления работ по поиску и оценке полезных ископаемых;
введение механизма гарантирования лицу, открывшему месторождение, в том числе федерального значения, права на участие в реализации проекта по обустройству и разработке такого месторождения;
создание прозрачной системы санкций за нарушение условий пользования недрами и установление формализованных оснований для прекращения, приостановления или ограничения права пользования участками недр.
Экономическое стимулирование геолого-разведочных работ
В целях экономического стимулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования предполагается введение ряда мер.
В области совершенствования системы налогов и платежей предусматривается введение следующих мер:
обоснование введения дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых;
выработка механизмов перехода в долгосрочной перспективе на налогообложение добычи природных ресурсов на основе результатов финансово-хозяйственной деятельности организации (налог на добавочный доход);
оптимизация механизма взимания экспортных пошлин на минеральное сырье и продукты его переработки.
Введение налоговых новаций планируется осуществлять в соответствии с мероприятиями, предусмотренными Министерством финансов Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
В области совершенствования механизма предоставления участков недр в пользование предусматриваются следующие меры:
стимулирование геолого-разведочной деятельности компаний и снижение их инвестиционных рисков в процессе пользования недрами на участках федерального значения в части совершенствования принципов возмещения расходов недропользователей, открывших месторождения полезных ископаемых;
дальнейшее совершенствование порядка расчета разового платежа за пользование недрами;
совершенствование порядка расчета и взимания иных платежей при предоставлении недр в пользование.
В части оптимизации затрат недропользователей предусматривается:
совершенствование механизма осуществления государственного заказа в части включения в него положений, определяющих особенности формирования условий торгов применительно к размещению заказа на ведение геолого-разведочных работ;
разработка укрупненных нормативов затрат на освоение месторождений по различным регионам Российской Федерации;
принятие положения о ликвидационном фонде, формируемом компаниями-недропользователями в целях финансирования мероприятий по консервации и ликвидации предприятия, восстановлению природной среды и рекультивации земель и благоустройству территорий. Отчисления в этот фонд будут производиться недропользователями на специальный депозитный счет в любом банке на территории Российской Федерации в течение действия проекта отработки месторождения.
Кроме того, в целях развития геолого-разведочной деятельности и стимулирования рационального пользования недрами предусматривается:
совершенствование классификации запасов и ресурсов полезных ископаемых в части учета экономических факторов их освоения;
разработка мер, направленных на стимулирование первооткрывателей месторождений полезных ископаемых, и дальнейшее совершенствование института первооткрывательства.
3. Совершенствование информационного обеспечения
геолого-разведочных работ
Совершенствование системы сбора, обработки, анализа, хранения и предоставления в пользование геологической информации предусматривает обеспечение полноты, достоверности и оперативности предоставления геологической информации в соответствии с современными и перспективными требованиями геолого-разведочного производства и государственного управления в сфере недропользования.
Для достижения требуемого уровня полноты, достоверности и оперативности предоставления геологической информации предполагается решить следующие задачи:
обеспечение нормативно-правового регулирования вопросов интеллектуальной собственности и коммерческого использования геологической информации, полученной как государственными, так и негосударственными организациями за счет различных источников финансирования;
разработка нормативно-правового обеспечения сбора, обработки, анализа и хранения геологической информации, в том числе носителей первичной геологической и геофизической информации;
актуализация форм федерального статистического наблюдения и совершенствование технологии сбора, обработки, хранения и анализа собираемых по ним данных.
Предусматривается создание системы предоставления геологической и сопутствующей информации на безвозмездной основе. Планируется предоставить геологическим компаниям возможность самостоятельной реализации продукции геологического изучения недр, полученной за счет средств внебюджетных источников. Результаты геолого-разведочных работ, выполненных на территории Российской Федерации за счет средств частных компаний, могут на протяжении определенного времени составлять коммерческую тайну, а затем должны передаваться в открытый доступ.
Для обеспечения свободного доступа к открытой геологической информации будет создан информационный портал, содержащий сведения о динамике ресурсной базы и добычи полезных ископаемых, видах, объемах, стоимости и результативности геолого-разведочных работ. Повышение оперативности предоставления в пользование основных информационно-аналитических продуктов должно обеспечиваться переводом их на электронные носители, имеющие равный статус с традиционными бумажными документами.
4. Совершенствование научно-технического обеспечения
геолого-разведочных работ
Совершенствование научно-технического обеспечения геолого-разведочных работ планируется осуществлять в следующих направлениях:
разработка перспективных научных направлений, научно-технических решений, современных методов и технологий, приборов и оборудования, призванных повысить эффективность геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы страны;
разработка типовых прогнозно-геологических моделей месторождений полезных ископаемых для их выявления и оценки в различных регионах страны;
целевое изучение основных горнорудных районов страны и определение перспектив выявления новых месторождений и скрытых рудных тел в пределах рудных полей, на флангах и глубоких горизонтах отрабатываемых месторождений;
разработка и внедрение современных технологий поисков, разведки, добычи, обогащения и переработки минерального сырья, его комплексного использования, направленных на повышение энергоэффективности и минимизацию негативного воздействия на окружающую среду;
научное обоснование закономерностей размещения и выявления на территории Российской Федерации нетрадиционных видов минерального сырья и новых типов месторождений.
Необходимой составляющей всех этапов работ, выполняемых в геологической отрасли (работы общегеологического и минерагенического назначения, поиски, оценка, разведка и освоение месторождений), является научно-методическое сопровождение, которое обеспечивает повышение воспроизводства фонда недропользования, его ликвидной и остродефицитной частей.
Для создания единой системы отраслевых научных знаний необходимо:
сохранение существующих и создание новых научных школ, совершенствование подготовки специалистов высшей квалификации;
развитие теоретических основ мониторинга, моделирования и прогнозирования опасных геологических процессов и явлений, обеспечивающих повышение точности риска и снижение ущерба от опасных геологических процессов и явлений;
проведение на постоянной основе опережающих проблемно ориентированных фундаментальных геологических исследований, обеспечивающих решение современных и перспективных прикладных задач геологической отрасли в части, касающейся:
обоснования новых подходов к минерагеническому районированию территории страны и оценке прогнозных ресурсов полезных ископаемых, а также разработки моделей глубинного строения рудных районов;
разработки фундаментальных основ оценки ресурсного потенциала глубоких горизонтов осадочных бассейнов, прогноза уникальных и крупных месторождений углеводородов, в том числе в пределах континентального шельфа Российской Федерации и акваторий внутренних морей.
Необходимо дальнейшее развитие геофизических методов и создание современных аппаратурно-технологических средств, наиболее важными из которых являются:
аэрогеофизические аппаратурно-технологические комплексы с высокой разрешающей способностью;
многоканальные телеметрические системы регистрации геофизических данных с высокой частотой дискретизации;
геофизическая аппаратура на основе сверхпроводящих квантовых интерференционных датчиков, обладающих высокой чувствительностью.
Для обеспечения морских геофизических исследований на опорных профилях необходимо создание нового поколения донных станций, использующих сейсмический и электромагнитный каналы, а также канал измерения теплового потока.
Предусматривается совершенствование технико-технологического обеспечения бурения и исследования глубоких скважин, скважин на твердые полезные ископаемые и гидрогеологических скважин.
Для развития геолого-разведочных работ на континентальном шельфе Российской Федерации и в Мировом океане требуется переоборудование и переоснащение современными техническими средствами имеющихся научно-исследовательских судов и строительство новых научно-исследовательских судов.
Необходимо создать современную метрологическую базу обеспечения единства измерений при проведении геолого-разведочных работ и лабораторно-аналитических исследований.
Передовые научно-технические достижения должны определять требования к результатам и качеству геолого-разведочных работ, закрепляемые соответствующими стандартами, регламентами, рекомендациями и другими нормативными документами.
5. Инновационное развитие геологической отрасли
Переход на инновационный путь развития геологической отрасли предполагает техническое перевооружение средств получения геологической информации, ее обработки, интерпретации и предоставления в пользование.
Инновационную базу средств получения геологической информации планируется развивать на основе современных измерительных, аналитических и интерпретационных аппаратурно-технологических комплексов, специализированных по видам геолого-разведочных работ и минерального сырья, а также на основе технологий интегрированного анализа и поддержки принятия управленческих решений.
Предусматривается широкое использование современных компьютеризированных систем сбора, обработки и оперативной передачи геологических, геофизических и геохимических данных. Особое значение имеет внедрение информационно-технологических решений, обеспечивающих координацию данных из официальных источников цифровой информации по недропользованию. Для этого предусматривается создание мотивационных условий, способствующих внедрению передовых технологий проведения всех видов геолого-разведочных работ.
Экономическое обеспечение инновационной деятельности предусматривает:
выделение прямых инвестиций за счет средств федерального бюджета на разработку инновационных проектов, важных для решения государственных задач, не решаемых частными инвесторами;
разработку финансовых механизмов развития инновационной деятельности в сфере недропользования путем создания возможных условий для реализации лизинговых соглашений;
субсидирование процентных ставок по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях, и лизинговым договорам для компаний, осуществляющих разработку и реализацию инновационных проектов;
внесение изменений в законодательство Российской Федерации о размещении заказов в целях стимулирования инноваций и модернизации через систему государственного заказа;
освобождение на определенный период времени от уплаты таможенных пошлин ввозимого геолого-разведочного оборудования, не имеющего российских аналогов.
6. Совершенствование кадрового обеспечения
геологической отрасли
Совершенствование системы подготовки и переподготовки кадров предполагает разработку и реализацию программы подготовки кадров по геологическим специальностям, включающей организационные, нормативно-правовые и финансово-экономические мероприятия, направленные:
на обеспечение кадрового потенциала отрасли;
на обеспечение качественной профессиональной кадровой подготовки;
на оптимизацию размещения образовательных центров;
на организацию мониторинга кадровой ситуации.
Обеспечение потребностей в кадровых ресурсах необходимо решать, прежде всего, за счет повышения престижа профессии геолога и закрепления в отрасли специалистов, получивших соответствующее образование. Решению этой проблемы будут способствовать:
реализация программ целевой подготовки специалистов горно-геологического профиля с высшим и средним профессиональным образованием на основе договоров на целевую контрактную подготовку, заключаемых между студентом и работодателем;
обеспечение конкурентного уровня материального вознаграждения работников отрасли;
установление вознаграждения за выслугу лет и введение социальных гарантий;
признание научных достижений и достойное поощрение первооткрывательства;
расширение возможности научного, профессионального и административного роста.
Обеспечение качественной подготовки кадров требует постоянного обновления знаний и реализации принципов непрерывности общей и профессиональной подготовки специалистов по всем образовательным уровням.
В общеобразовательных учебных заведениях предполагается развитие детско-юношеских геологических движений (геологические кружки, молодежные геологические партии и экспедиции, экскурсии, выставки, олимпиады и конкурсы), обеспечивающих популяризацию среди молодого поколения профессий горно-геологической направленности.
Система подготовки специалистов геологического профиля в высших учебных заведениях предусматривает:
рациональную модель подготовки специалистов, способных принимать инженерные решения в процессе практической деятельности на основе принципа неразрывного единства теоретического и практического обучения;
подготовку кадров для осуществления инновационной деятельности в области наукоемких технологий и коммерциализации результатов научных разработок;
повышение доли практической компоненты в обучении за счет увеличения роли и обеспеченности самостоятельной работы студентов с целью повышения их творческой активности;
закрепление за высшими учебными заведениями и средними специальными учебными заведениями производственных организаций в качестве постоянных баз производственной практики студентов;
стимулирование заинтересованности организаций в проведении преддипломной практики с последующим трудоустройством выпускников высших учебных заведений;
развитие региональных центров (полигонов) для прохождения студентами учебной практики при ведущих высших учебных заведениях горно-геологического профиля;
переоснащение учебно-лабораторной базы образовательных учреждений и совершенствование их научно-методической базы в соответствии с текущими и перспективными задачами отрасли;
объединение учебно-образовательных ресурсов и программ в единую общероссийскую систему непрерывного геологического образования и управления знаниями, а также применение в рамках этой системы инновационных технологий и методов обучения специалистов;
создание в профильных научно-исследовательских институтах кафедр высших учебных заведений, способствующих участию студентов в научно-исследовательском процессе.
Для обеспечения послевузовской подготовки специалистов и руководителей геологической отрасли планируется восстановить:
сеть учебных центров повышения квалификации, обеспечив разработку новых организационных, финансовых и методических основ их деятельности;
формирование отраслевого кадрового резерва;
целевую подготовку кадров высшей квалификации для нужд геологической отрасли.
Проблему рационального размещения образовательных центров предполагается решить с учетом существующей географии учебных заведений, количественных и качественных показателей выпуска специалистов, а также задач, стоящих перед геологической отраслью на территориальном, региональном и федеральном уровнях.
Организация кадрового мониторинга геологической отрасли будет заключаться в целенаправленном отслеживании динамики и эффективности подготовки, переподготовки и использования специалистов и руководителей различных уровней геологической отрасли.
Мониторинг обеспечит решение следующих задач:
получение достоверной и всесторонней кадровой информации;
формирование банка данных персонала и разработка информационно-поисковой системы кадров;
систематизация, обобщение статистических данных и определение динамики и оценок состояния кадрового обеспечения;
интегрирование результатов анализа в целостную систему оценочных показателей для прогнозирования, планирования и управления кадровыми процессами;
определение направлений дальнейшего совершенствования механизма кадрового обеспечения.
V. Ожидаемые результаты и целевые показатели развития
геологической отрасли
Реализация настоящей Стратегии позволит перевести геологическую отрасль на качественно новый уровень, в результате чего будет достигнуто повышение геологической изученности страны, воспроизводство минерально-сырьевой базы, обеспечение рационального недропользования и снижение ущербов от негативных процессов и явлений.
Для оценки реализации настоящей Стратегии сформирована система целевых показателей, характеризующих развитие геологической отрасли по критериям инновационного развития, кадрового обеспечения, инвестиционной привлекательности, обусловливающим развитие минерально-сырьевой базы, рост геологической изученности территории и увеличение степени охвата территорий системой наблюдений за опасными геологическими процессами и явлениями. При этом используются следующие целевые показатели:
увеличение до 70 процентов доли геолого-разведочных работ, выполняемых инновационно-активными организациями;
достижение полной обеспеченности геологических организаций специалистами высшего уровня квалификации;
обеспечение роста объемов финансирования за счет средств внебюджетных источников вследствие повышения инвестиционной привлекательности геолого-разведочных работ по отношению к достигнутому уровню в 2015 году на 20 процентов, в 2020 году - на 40 процентов, в 2030 году - на 50 процентов;
обеспечение воспроизводства минерального сырья с учетом текущей и перспективной потребности в разведанных запасах, которое в соответствии с основными документами стратегического планирования социально-экономического развития страны составит соответственно в среднем в год к 2015, 2020 и 2030 годам:
по нефти - до 490 млн. тонн в год, до 500 млн. тонн и до 530 млн. тонн;
по природному газу - до 715 млрд. куб. метров, до 780 млрд. куб. метров и до 900 млрд. куб. метров;
по золоту - до 210 тонн, до 220 тонн и до 250 тонн;
по железной руде - до 180 млн. тонн, до 190 млн. тонн и до 200 млн. тонн;
по меди - до 1100 тыс. тонн, до 1250 тыс. тонн и до 1400 тыс. тонн;
по никелю - до 400 тыс. тонн, до 440 тыс. тонн и до 450 тыс. тонн;
повышение уровня изученности территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей посредством проведения работ общегеологического и специального назначения к 2012 году до 45 процентов, к 2020 году - до 50 процентов и к 2030 году - до 70 процентов;
повышение уровня изученности территорий Российской Федерации, подверженных влиянию опасных геологических процессов и явлений, к 2015 году - до 55 процентов, к 2020 году - до 60 процентов и к 2030 году - до 80 процентов.
VI. Риски реализации настоящей Стратегии
Для достижения поставленной цели настоящей Стратегии необходимо учитывать макроэкономические, операционные, социальные и научно-технологические риски.
Макроэкономические риски связаны с возможным ухудшением внутренней и внешней конъюнктуры, со снижением темпов роста экономики и уровня инвестиционной активности, с высокой инфляцией, кризисом банковской системы и возникновением бюджетного дефицита.
Источниками возникновения таких рисков являются:
снижение объемов выпуска продукции наиболее ресурсоемких отраслей экономики;
неблагоприятное изменение внутренней и внешней конъюнктуры в смежных отраслях экономики;
недостаток мощностей и низкий технический уровень развития отечественного приборо- и машиностроения для геологической отрасли;
несоответствие объема выделяемых государственных инвестиций на геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы требованиям настоящей Стратегии.
Нестабильность международной обстановки может оказать негативное влияние на реализацию проектов с участием зарубежных партнеров, объемы международного кооперационного сотрудничества, а также на снижение инвестиционной привлекательности и рейтинга кредитного доверия к геологической отрасли со стороны кредитных организаций и международных финансовых институтов.
Операционные риски связаны с недостатками в процедурах управления, поддержки и контроля за реализацией настоящей Стратегии, в том числе с недостатками нормативно-правового обеспечения. Эффективное и динамичное развитие геологической отрасли во многом зависит от создания благоприятного правового климата для инновационного развития. Несвоевременное внесение назревших изменений в нормативную правовую базу может стать источником серьезных трудностей на пути эффективного и динамичного развития отрасли.
К операционным рискам следует отнести возможное перепрофилирование геологических организаций при их приватизации.
Социальные риски обусловлены дефицитом высококвалифицированных кадров геологической отрасли для осуществления научных исследований, геолого-разведочных работ и полномочий на федеральном и региональном уровнях.
Научно-технологические риски возникают при недостаточном финансировании работ, направленных на усиление научно-технического и инновационного развития геологической отрасли, создание и внедрение современных технологий.
Риски достижения показателей воспроизводства минерально-сырьевой базы определяются также вероятностным характером геолого-разведочного процесса.
Необходимым условием эффективной реализации настоящей Стратегии является минимизация указанных рисков, анализ промежуточных результатов ее выполнения и принятие оперативных мер по корректировке приоритетных направлений развития геологической отрасли.
VII. Финансовое обеспечение, этапы и сроки реализации
настоящей Стратегии
Финансирование предусмотренных настоящей Стратегией мер предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средств внебюджетных источников.
Направления и механизмы развития геологической отрасли в соответствии с настоящей Стратегией нацелены на повышение эффективности использования финансовых средств, предусматриваемых на геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Финансовое обеспечение мероприятий, связанных с оптимизацией организационной структуры геологической отрасли, экономическим стимулированием геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования, с созданием условий для внедрения инновационных технологий за счет средств федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств, предусматривается уточнять по результатам рассмотрения этих обязательств в установленном порядке при подготовке федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Стратегия реализуется в 3 этапа:
первый этап - 2010 - 2012 годы;
второй этап - 2013 - 2020 годы;
третий этап - 2021 - 2030 годы.
На первом этапе предусматривается создание первоочередных нормативно-правовых и экономических механизмов развития отрасли.
На втором этапе предполагается завершение институциональных преобразований, в том числе связанных с совершенствованием системы государственного управления геологической отраслью, совершенствованием системы сбора, обработки, анализа, хранения и предоставления в пользование геологической информации, усилением научно-технического и кадрового обеспечения геолого-разведочных работ. При этом предполагается обеспечить геологическое изучение территории страны и воспроизводство минерально-сырьевой базы в объемах, достаточных для функционирования экономики страны в условиях инновационного развития.
Реализация настоящей Стратегии на первом и втором этапах не потребует изменений финансового обеспечения геолого-разведочных работ, предусмотренных долгосрочной государственной программой изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
На третьем этапе в результате введения в действие нормативной правовой базы в части повышения доступности геологической информации, заявительного принципа получения и свободного оборота поисковых лицензий инвестиционная привлекательность геолого-разведочной деятельности значительно возрастет. При этом вклад недропользователей в решение проблем воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей будет определяющим. С этого времени средства федерального бюджета должны будут направляться преимущественно на региональное геологическое изучение территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики в целях обеспечения потребностей различных отраслей экономики страны и защиты ее геополитических интересов. Указанные изменения найдут отражение в государственной программе геологического изучения недр.
VIII. Система управления реализацией настоящей Стратегии
Для достижения стратегической цели настоящей Стратегии формируется система управления ее реализацией, которая предполагает:
формирование плана мероприятий по реализации настоящей Стратегии и эффективной организационной модели по его выполнению;
концентрацию имеющихся ресурсов на достижении значений целевых показателей развития геологической отрасли;
создание механизма мониторинга, оценки и минимизации рисков реализации настоящей Стратегии.
Реализация настоящей Стратегии осуществляется органами государственной власти в соответствии с полномочиями в установленной сфере деятельности. При реализации настоящей Стратегии соответствующими органами государственной власти представляется в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации промежуточная отчетность о фактически достигнутых значениях целевых показателей развития геологической отрасли, проблемах и рисках, предпринимаемых мерах по их преодолению.
Координация реализации настоящей Стратегии возлагается на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Задачами координатора являются организация системы мониторинга, анализ хода реализации настоящей Стратегии и оценка достигнутых результатов, а также представление в Правительство Российской Федерации сводной отчетности и предложений по оптимизации комплекса мер и их финансового обеспечения.
