Земельный кодекс>Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ>Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

1. К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:


1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;


2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;


3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;


3.1) осуществление государственного земельного надзора;


4) установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных и муниципальных нужд;


5) резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации;


6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;


7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.


2. Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).




1. В соответствии с п. п. "в", "д" и "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользования (в том числе землепользования), а также земельное законодательство относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Комментируемая статья к числу полномочий Российской Федерации относит установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений. При этом установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации согласно п. "е" ст. 71 Конституции РФ признаются предметом исключительного ведения Российской Федерации. Правительство РФ как федеральный орган, возглавляющий систему исполнительной власти, в соответствии со ст. ст. 13, 14 и 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, а также обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Полномочия Правительства РФ по формированию и обеспечению реализации федеральных целевых программ использования и охраны земель закреплены положениями комментируемой статьи. Среди федеральных целевых программ, закрепляющих основы федеральной политики в сфере регулирования земельных отношений, следует выделить:

Федеральную целевую программу "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)", утв. Постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 г. N 745 <1> и подпрограмму данной Программы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)", утв. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 45. Ст. 4265.

Федеральную целевую программу "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2012 года", утв. Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99 <1>;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 10. Ст. 1101.

Федеральную целевую программу "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы", утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694 <1> и ряд иных.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3379.

Реализация закрепленных комментируемой статьей полномочий по установлению ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков основывается на положениях как земельного, так и гражданского законодательства. Так, ч. 3 ст. 129 ГК РФ закрепляет общее правило, регулирующее вопросы оборотоспособности земли и других природных ресурсов, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. При этом общие ограничения оборотоспособности земельных участков установлены положениями ст. 27 комментируемого Кодекса; специальные - рядом иных Федеральных законов (Водным, Лесным кодексами РФ и прочими законодательными актами).

К числу полномочий Российской Федерации в области земельных отношений также относятся государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра. Законодательные основы осуществления указанных полномочий закреплены положениями гл. XI комментируемого Кодекса (см. комментарий к соответствующим статьям).

Следует отметить, что от имени Российской Федерации полномочия в области земельных отношений осуществляют федеральные органы исполнительной власти - Правительство Российской Федерации и иные органы, действующая система и структура которых неоднократно претерпевала изменения и утверждена в настоящее время Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1> (с изм., внесенными Указами Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <2>) и от 24 сентября 2007 г. N 1274 <3>, Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <4>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

<2> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

<3> СЗ РФ. 2007. N 40. Ст. 4717.

<4> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим в настоящее время полномочия в сфере регулирования земельных отношений, следует отнести образованную Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 <1> Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), находящуюся в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. Росреестр в соответствии с положениями данного Указа Президента РФ является правопреемником упраздненных Федерального агентства по геодезии и картографии (Роскартографии) и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости). Федеральной службе переданы функции упраздненных Федеральных агентств.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6366.

Институт резервирования земель для государственных и муниципальных нужд был введен в земельное законодательство с принятием Федерального закона от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" <1> (подробнее о порядке резервирования см. комментарий к ст. 70.1 ЗК РФ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2455.

Комментируемой статьей установление порядка резервирования земель и изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд, а также резервирование земель и изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации отнесены к полномочиям Российской Федерации. В данном случае федеральные органы исполнительной власти, выступая от лица собственника земель, находящихся в федеральной собственности, уполномочены устанавливать ограничения их оборотоспособности путем резервирования их для нужд Российской Федерации.

Следует отметить, что перечень полномочий, закрепленных за Российской Федерацией комментируемой статьей, не является исчерпывающим. К полномочиям федеральных органов исполнительной власти могут быть отнесены и иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.

2. Согласно п. "д" ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная собственность и управление ею относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации. При этом в соответствии с положениями комментируемой статьи Российской Федерации принадлежит исключительное право управления и распоряжения земельными участками, находящимися в федеральной собственности. В соответствии с положениями ч. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику имущества принадлежат правомочия владения, пользования и распоряжения им. Распоряжение имуществом, т.е. возможность определения его юридической судьбы, - неотъемлемое правомочие собственника, отличающее его от лиц, способных обладать имуществом на ином вещном или обязательственном праве. Между тем, помимо правомочия по распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности, рассматриваемый п. 2 комментируемой статьи закрепил за Российской Федерацией право управления ими. Несмотря на то что управление не предусматривается Гражданским кодексом РФ в качестве правомочий собственника, его следует считать сопутствующим правом, принадлежащим только собственнику имущества. Идеи о расширении содержания права собственности на имущество, и в частности землю как объект права собственности выдвигались учеными-юристами еще в период становления и развития советского земельного права. Так, еще А.В. Павлов утверждал, что государству как собственнику земель принадлежит также четвертое правомочие - правомочие управления <1>. Г.А. Аксененок, подтверждая данное суждение, отмечал, что в праве государственной собственности на землю в СССР следует выделять четыре элемента: владение, распоряжение, управление и пользование <2>. Проф. Е.А. Суханов, в свою очередь, опровергает теоретические попытки дополнить "триаду" правомочий собственника (владение-пользование-распоряжение) другими правомочиями, например правомочием управления. По его мнению, при более тщательном рассмотрении такие "правомочия" оказываются не самостоятельными возможностями, предоставляемыми собственнику, а лишь способами реализации уже имеющихся у него правомочий, т.е. формами осуществления субъективного права собственности <3>.

--------------------------------

<1> См.: Павлов А.В. Конспект курса земельно-колхозного права. М., 1938. С. 23.

<2> См.: Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 196.

<3> См.: Суханов Е.А. Гражданское право: Учеб. В 2 т. Т. I. 2-е изд. / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2004.

Как отмечает проф. И.А. Иконицкая, после разграничения государственной собственности возникнет проблема определения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на распоряжение федеральной земельной собственностью <1>.

--------------------------------

<1> См.: Иконицкая И.А. Некоторые теоретические вопросы права государственной собственности на землю // Журнал российского права. 2006. N 12.

В настоящее время полномочиями по управлению земельными участками, находящимися в федеральной собственности, наделено находящееся в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 <1>, Росимущество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений. В частности, Федеральное агентство осуществляет в указанной сфере следующие полномочия:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721.

осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности;

подготавливает и представляет в установленном порядке в Министерство экономического развития Российской Федерации предложения об установлении публичных сервитутов на земельные участки;

при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков:

а) принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или направляет в установленном порядке в Минэкономразвития России для внесения в Правительство РФ предложения о проведении торгов в форме конкурса и об условиях конкурса;

б) определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения ("шаг аукциона") при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка;

в) определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона;

г) выступает организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, а также осуществляет продажу земельных участков без проведения торгов в порядке и случаях, которые установлены законодательством Российской Федерации;

д) заключает договоры аренды и купли-продажи земельных участков по результатам торгов;

осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом, в том числе в случае:

а) предоставления земельных участков органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), государственному унитарному предприятию, а также государственному учреждению, другой некоммерческой организации, созданным органами государственной власти Российской Федерации;

б) предоставления органу государственной власти РФ (его территориальному органу), юридическому и физическому лицу земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственности либо находившиеся в федеральной собственности до отчуждения;

в) прекращения прав указанных органов, юридических и физических лиц на земельные участки;

г) предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи или аренды которых поступают в федеральный бюджет;

принимает в установленном порядке решение о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка федеральному органу исполнительной власти, федеральному государственному учреждению и федеральному государственному унитарному предприятию или органу государственной власти субъекта Российской Федерации, государственному учреждению субъекта РФ и государственному унитарному предприятию субъекта РФ;

принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, и ряд иных полномочий.