Водный кодекс>Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ>Статья 7. Участники водных отношений

1. Участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические лица, юридические лица.


2. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.




Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица признаются участниками водных отношений.

В части второй комментируемой статьи указывается, что от имени Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно федеральные, региональные и муниципальные органы власти.

На федеральном уровне в водные отношения вступают Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Кроме того, участниками водных отношений признаются также органы, входящие в систему МПР России: Агентство водных ресурсов РФ (Росводресурсы), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

В ходе административной реформы за Министерством природных ресурсов РФ было закреплено право нормативно-правового регулирования водных отношений. В свою очередь, Росводресурсы занимается уже правоприменением, в частности оказанием услуг и управлением водным хозяйством. При этом контроль и надзор над использованием и охраной вод в рамках системы МПР России осуществляется Росприроднадзором.

Деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) также затрагивает водные отношения. В частности, в полномочия этого подчиненного Правительству РФ органа входят контроль и надзор над соблюдением собственниками гидротехнических сооружений (ГТС) и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. Таким образом, Ростехнадзор отвечает за исполнение Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".

В зарубежных государствах главными участниками водных отношений являются государственные органы исполнительной власти, ответственные за водное хозяйство: Министерство охраны окружающей среды, государственного планирования и сельского хозяйства (Германия), Министерство строительства (Япония), Министерство водного хозяйства (Китай), Министерство по охране окружающей среды и лесному хозяйству (Индия). Как и в России, водное хозяйство далеко не всегда управляется одноименным министерством.

В гораздо меньшей мере в водные правоотношения включаются другие министерства и подчиненные им органы: Министерство транспорта РФ (Минтранс России), Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России), Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное агентство по рыболовству и т.д. Одно время в водных правоотношениях участвовало Федеральное агентство сельского хозяйства, которое оказывало услуги и управляло государственным имуществом в области мелиорации земель (в 2004 - 2005 гг.). Затем это агентство было упразднено, а его функции передали Минсельхозу России.

Таким образом, созданные и обновленные в ходе административной реформы органы не приобрели еще законченного статуса и могут быть подвергнуты дальнейшим преобразованиям. В частности, есть предложение создать специальное агентство по экологии, в чьей компетенции отчасти окажутся и водные правоотношения.

Важную роль в деле обеспечения законности водных отношений играет Прокуратура РФ, осуществляющая надзор над деятельностью административных органов и хозяйствующих субъектов. В частности, она может выявить недоработки Росприроднадзора как "внутреннего контролера" в рамках МПР России. Например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура даже по названию призвана заниматься водными правоотношениями.

В Водном кодексе РФ 1995 г. предусматривалось значительное участие субъектов Федерации и их органов власти в водных отношениях. На региональном уровне создавались соответствующие уполномоченные органы: Министерство экологии и природопользования Московской области, Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности г. Санкт-Петербурга и т.д. Названные органы реально участвовали в водных отношениях, регулировали заключение договоров о пользовании федеральными водными объектами, бассейновое управление. В связи с последующими изменениями российского законодательства их участие в водных отношениях сузилось, но не прекратилось. Они вправе и далее предоставлять водные объекты в пользование при условии передачи данных полномочий с федерального уровня.

В соответствии со статьей 59 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122 <63> из Водного кодекса были исключены положения о праве собственности на водные объекты субъектов Федерации (республик, краев, областей и т.д.), о заключении ими договоров пользования водными объектами, об их участии в бассейновых соглашениях. В целом полномочия субъектов Федерации существенно сокращены, в результате чего они превратились во второстепенных участников водных отношений. Следовательно, сократились и полномочия государственных органов субъектов Федерации.

--------------------------------

<63> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

В статье 9 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" закреплялось право субъектов Федерации на обособленные водные объекты, а полномочия по заключению договоров водопользования и бассейновых соглашений были возвращены на региональный уровень <64>.

--------------------------------

<64> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

В Водном кодексе РФ 2006 г. допускается право собственности субъектов Федерации на пруды и обводненные карьеры, находящиеся на "региональных" земельных участках. Кроме того, согласно статье 26 ВК РФ государственным органам субъектов Федерации может быть передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование физических или юридических лиц на основании договора или решения о водопользовании. На осуществление данных федеральных полномочий из федерального бюджета предоставляются субвенции целевого характера. Однако деятельность органов субъектов Российской Федерации находится под контролем и надзором федеральных органов власти.

В соответствии со статьей 27 ВК РФ у муниципальных образований (муниципальных районов, населенных пунктов, городских округов) есть не только полномочия собственника по отношению к находящимся в их ведении водным объектам, но и некоторые полномочия относительно водных объектов общего пользования (см. комментарий к ст. 6).

Субъектами водных отношений являются и "рядовые" водопользователи - граждане и организации. На них распространяются положения гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности. Согласно статье 17 ГК РФ правоспособность граждан - это способность иметь гражданские права и нести обязанности. Юридические лица могут иметь права, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (ст. 49 ГК РФ). Граждане и юридические лица, осуществляя свои права водопользователей, должны обладать дееспособностью, которая, как и правоспособность, определяется Гражданским кодексом РФ (ст. 21). Дееспособность - это способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Приведенные общие положения статьи 21 ГК РФ о дееспособности характеризуют и дееспособность пользователей водных объектов. Они должны иметь способность совершать действия для приобретения прав на водный объект, а при пользовании им создавать для себя обязанности и исполнять их.

В Водном кодексе РФ 1995 г. субъекты водных отношений делились на водопотребителей и водопользователей, обеспечивающих нужды водопотребителей. Под водопотребителями понимались юридические и физические лица, получающие воду для своих нужд. Таким образом, непосредственного выхода к водоему или водотоку они не имеют, а воду получают с помощью водопроводных сооружений. Так, для промышленных предприятий вода, подаваемая соответствующим водопользователем (например, Мосводканалом), служит технологическим сырьем в процессе производства промышленной продукции. В свою очередь, граждане потребляют воду, поступающую по водопроводам, для различных питьевых и бытовых нужд.

На основании статьи 29 ВК РФ 1995 г. водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей, обязан осуществлять соответствующую деятельность в соответствии с лицензией на водопользование и договором пользования водным объектом. В Водном кодексе 2006 г. нет статьи о водопользователях, обслуживающих водопотребителей. Соответственно, в практике заключения договоров и выдачи разрешений будут выработаны положения и требования, отражающие большое социально-экономическое значение таких, например, водопользователей, как Мосводканал, кровно заинтересованных в сохранении чистоты воды: ведь они обязаны поставлять качественную воду.

В будущем реформа водного хозяйства и водного законодательства будет сказываться и на круге участников водных отношений. По прогнозам специалистов, возможно образование крупного хозяйствующего субъекта, который в масштабах всей страны осуществлял бы сервисные услуги и работы по водоснабжению, поддержанию качества вод - словом, обслуживал потребителей. МПР России будет эффективно регулировать деятельность этой коммерческой структуры, которая, в свою очередь, привлечет подрядчиков для осуществления конкретных водохозяйственных проектов.

В Водном кодексе 1995 г. не было предусмотрено подробное правовое регулирование деятельности водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта нового Кодекса предлагалось ввести понятие "объединение водопользователей" и определить его статус. Объединение водопользователей понималось как коммерческая организация, добровольно созданная водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Однако данное предложение в принятом Кодексе не отражено. Тем не менее в рамках водного законодательства отсутствуют какие-либо запреты на объединения водопользователей, которые столь широко распространены за рубежом.

Даже в Китае с его "специфическим социализмом" по мере внедрения рыночных начал в водное хозяйство в 1997 г. была создана Китайская компания водохозяйственных капиталовложений. Эта крупная организация стала контролировать поступление и использование средств, предназначенных для водного хозяйства <65>.

--------------------------------

<65> Водохозяйственная реформа в Китае // Вода России. 1998. N 7. С. 2 - 5.

Традиции водных ассоциаций пустили глубокие корни в странах Евросоюза. Так, в германской земле Рен-Норт-Вестфален они существуют с начала XX в. и отвечают за определенные участки рек. Водный дефицит и возрастающая антропогенная нагрузка на водные ресурсы потребовали создания ассоциаций по долинам некоторых рек. Множество водопользователей бассейна знаменитой своими заводами реки Рур обслуживаются крупной организацией "Рувербанд". Последняя берет на себя строительство и эксплуатацию водохранилищ, питьевых водоочистных сооружений, станций по очистке сточных и ливневых вод. "Рувербанд" получает плату за свою деятельность с муниципалитетов и водопользователей, подведомственен правительству земли. "Рувербанд" состоит из ассоциации (представительный орган), исполнительного комитета (исполнительный орган), наблюдательного совета (надзор) <66>.

--------------------------------

<66> ТАСИС. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам), 2001. С. 12, 13.

В то же время водное законодательство ближайшего российского соседа и партнера по СНГ Казахстана также уделило внимание организациям водопользователей. В статьях 96 - 102 Водного кодекса Республики Казахстан 2003 г. весьма подробно регламентируется статус гидромелиоративного кондоминиума, необходимого для сельскохозяйственного использования водных объектов и водохозяйственных сооружений <67>. Конечно же, внимание к местным водохозяйственным организациям во многом объясняется засушливым климатом. Однако и в России есть южные районы с дефицитом вод. Поэтому водному законодательству маловодных субъектов Российской Федерации также было бы целесообразно уделить внимание, а при необходимости - стимулировать образование землепользователями таких мелиоративных объединений. Что касается федерального уровня, то в Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <68> лишь самым общим образом предусматривается привлечение или создание специализированных организаций в области мелиорации. Это необходимо для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта при распределении мелиорированной земли между физическими лицами. При всей своей немногословности данные нормы Федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).

--------------------------------

<67> Издание Парламента Республики Казахстан. Астана: изд-во Аппарата Сената Парламента Республики Казахстан, 2003. С. 174 - 177.

<68> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

За рубежом в мероприятиях по охране водных ресурсов и экосистем активно участвуют вооруженные силы. В США определенное отношение к охране вод и предотвращению их вредного воздействия имеет Корпус военных инженеров.

Индийское законодательство еще с 1966 г. предусматривало участие Вооруженных сил в охране окружающей среды, имеющее место до сих пор. Специальные армейские части участвуют в поддержании водных экосистем, в массовых программах восстановления лесов и почв. Специально обученные экологические батальоны осуществляют рекреационные работы у подножия Гималаев, проектируют рациональное использование энергии и природных ресурсов <69>.

--------------------------------

<69> Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов // РЖ ВИНИТИ. 1996. N 12. С. 104.